“现在，总体的方案已经交省里审批，但是在现有的法制框架之下，有一些比较大胆的探索应该会被折衷。”较近，成都市统筹城乡工作委员会副主任陈绍充在谈到统筹城乡改革试验区的总体方案时对记者说。

陈所在的统筹城乡工作委员会是2007年的9月经四川省编办批复同意组建的。负责该市统筹城乡综合配套改革相关工作。这个工作委员会成立后，市级有关部门的相关职能划入该工作委员会。

自去年被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，成都一直在低调探索。但早在去年12月份就已经制订的《成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区实施总体方案(草案)》一直没有上报。

“之所以早已制订好的方案迟迟没有交国务院审批，是因为在土地核心以及在对进城农民的制度安排上，一直还存有争议。现在是交考卷的时候，必须慎重。“四川省社科院的一位专家说。

“三保障、两放弃”

本报记者获悉，成都市正在试行农地流转“三保障、两放弃”的做法。

此前，国家劳动和社会保障部农村养老保险司司长赵殿国在成都的近郊温江区调研时，对“双放弃”给予高度评价，称这一制度有利于加快城乡统筹进程。

所谓双放弃，准确的表述是：农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的，在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。

三保障则是指：农民变成市民需要的三个保障条件，一是能够在城市的二、三产业就业；二是在城市拥有自己的住宅，家属能够在城市居住；三是能够享受城市居民享受的社会公共服务。

“三保障”和“两放弃”互为条件，农民有了“三保障”，必须“两放弃”；要农民“两放弃”，就必须给农民以“三保障”，在这里，农民变市民实际上是一种物质和身份的交换，即农民以承包地来换城市的就业和社会保障，以宅基地来换城市的住宅。

“在这一交换的过程中，户口从农村转到城市仅是记载这种交换的一个凭证，不是问题的实质，这种交换加入可以被证明为是一种平稳的状态，不会发生社会矛盾，那么可以作为一种统筹城乡的城郊模式进行试验。”四川省社科院的林凌教授是“三保障、两放弃”的赞同者。但是其强调的是，这是一种“城郊”模式。

“这种形式比较适合于城郊地区，在远离城市的地方实行，难度较大。”在其撰写的一篇文章里，林凌说，“相对于国家征用，农民自行土地流转，这种方式比较彻底，又不会产生麻烦，能够较好的解决农民转市民的问题。”

根据过往的报道：早在2006年3月，根据成都市温江区制定的《关于鼓励农民向城镇和规划聚居区集中的意见(试行)>；和<；关于放弃宅基地使用权和土地承包经营权农民参加社会保险实施细则(试行)》，“两放弃“正式开始启动。

在随后的几个月时间，共有4700多户农民报名参加。“这一数额远远超出了预计。”

成都市的温江区农村发展局启动了“限制条件”。一、根据起初制定的农户年人均纯收入必须达5000元以上，其中80%以上来自非农产业。这样他们自愿“双放弃”后，能够承受城镇居民社保的缴费水平。

二是在如下区域内居住的农民优先考虑：城区规划的优先发展区、城市的基础设施建设即将延伸的区域、在“拆院并院”过程中整体成片集中区。

经过村委会的公示、征集意见，区镇(街)的遴选，1180个农户(3894人)较终入选。

土地补偿项下，温江区规定：“农民应得土地补偿，按所在村组的宅基地、林盘地、承包地、自留地人均面积应补偿额计算。农户的宅基地和林盘地上的附着物，在实施搬迁时根据协议锁定数额进行补偿；自留地和承包地上的附着物，在实施搬迁以前，由农户耕种经营，在实施搬迁时，由农户自行处理，政府不再予以补偿。”

“两放弃是农民转市民的必要条件，现在的城市居民没有任何人拥有农村的承包地和宅基地。允许转市民的农民工继续拥有，就等于允许他们拥有两份收益，是不合理的，因为农村土地是集体财产。在发达国家的公务员和劳动者中，有的确实拥有，那是因为这些国家实行的是土地私有。我们让农民两放弃，那是于三保障的对等交换，不是什么剥夺。”同样来自四川省社科院的林凌教授在他的一篇提交给“成渝地区城乡统筹与区域合作研讨会”的论文中这样写道。

　核心问题

此前，成都在土地流转上有过诸多摸索。比如，成都三圣乡红砂村(土地租赁)、汤营模式(土地入股，股权+红利+工资)、以及互换经营(专业合作组织+基地+农户、股民)，双流、蒲江等地出现的土地转包模式(通过龙头企业实施规模经营)等等。

2006年3月14日，四川省家市级农村土地承包流转服务在成都成立，标志着农村土地流转由以往的个人行为变为政府指导。随后，县乡两级土地承包流转服务也相继成立。

这些建立在基本土地制度不变前提下的土地承包流转服务，并不能承载起成都“城乡综合改革配套试验区”的沉重使命。

去年7月底，成都市国土资源局出台《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》，该地的媒体纷纷发表采访文章称：农民们看到了集体土地自由流转的希望。

该《办法》规定，今后在成都试验区内，集体建设用地将拥有与城镇建设用地几乎等同的地位，可以进入土地有形市场公开出让，并可申请办理土地使用权登记，宅基地也可在一定条件下通过房屋联建、出租等方式流转。

这一试行办法曾经被外界普遍解读为“为已经遍布成都近郊的小产权房保驾护航”。

就在国土资源部于2007年的9月18日公布“全国土地百日执法行动“展开之际，印发此项办法的成都市国土局也同时发出了一份说明，强调“未经依法批准的集体土地上不能搞商品房开发”，该局执法科的负责人在接受媒体采访时称：并不矛盾，更有助于正确理解集体建设用地流转和‘以租代征‘等违法行为之间的不同。

成都市国土局法规处负责人也出面强调说，依法批准取得的集体建设用地，可以用于建设农民住房、农村集体经济组织租赁性经营房屋，但不得用于商品住宅开发。在满足安居工程需要后，农民原有宅基地和非耕地经整理后变为国有土地，再经市场化途径出让，仍然是集体建设用地的正确流转之道。

“好的农村土地制度应该有两个核心功能，提高农业生产率只是步，更重要的是保障农民获得合理的土地增值利益，但是在这个问题上，现有的农村土地集体所有的制度性缺陷还很明显，这直接导致了农民的无序失地。”中国社科院农村发展研究所的李成贵研究员这样说。

成都市政府政策研究室经济处处长邓立新则认为：只要不改变土地的用途，没有将土地水泥化，或采取其他方式的固化，使得农地无法恢复，以租代征的方式进行农地的流转就不能算是违规，种植花卉、苗木还是农业。

在《成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区实施总体方案(草案)》推出的前后，来自国内的经济学家和社会学家们来到了成都，齐聚三圣乡。1月12日召开的“中国统筹城乡发展论坛”上，为他们关注的这项势必具有深远的影响力的变革提出了他们的意见。

“有些人可能认为土地归农后会造成流民，但是实际上现在损害农民利益的，造成失地农民的是地方政府拥有垄断一级市场和经营二级市场从而获得巨大的土地差价收益的特殊权力。”中国社会科学院农村发展研究所的李成贵研究员说，“我国的农地制度已经到了非改不可，不改不行的阶段了，但是改革必须做出有步骤地安排，这样可以把负面影响控制在可接受的范围之内。”

尽管争议还在继续，但正如一位学者所言：回顾中国改革30年的历程，中国民众自发进行规则、制度创新，其实是一种常态。正是民众在规则、制度领域进行的“创造性破坏“活动，构成了制度变革的驱动力量。

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