集体建设用地的入市流转，各地方采取的形式多样，但大多游走于法律边缘的模糊地带，其合法性屡受质疑。民盟此次调研报告旗帜鲜明地提出了：以地方立法形式推进集体建设用地使用权入市流转。其实质就是给予其合法性，对于集体建设用地的改革有重要意义。

如何推进集体建设用地入市流转？这是一个屡碰“红线”的问题，民盟委员会较近的专题调研报告提出，以地方立法形式推进集体建设用地使用权入市流转。

在广泛调研全国许多地方的集体建设用地流转的实际情况后，民盟专题调研组成员、参政议政部刘骆生副部长对本报记者表示，“由于置换转让缺乏具体规定，尽管国家对建设用地实行严格控制的统一政策，但集体建设用地大量非法流转的问题仍然十分突出。”

该调研报告建议：借鉴广东经验，推进集体建设用地入市流转，与国有土地“同地、同价、同权”，充分体现农民建设对土地拥有使用、占有、收益、处分的权利。

“广东实践”的合法化

该报告提出的广东经验，其中以广东南海案例较具代表性。

1992年后，南海地方政府利用大量土地和外地资金投资设厂的机会，认可集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下，统一规划集体土地，以土地或厂房向企业出租的方式，打破了“国家征地”方式垄断农地转非农化格局。

南海当地采用了两种操作路径：种是先以农民集体“自办”或与他人合办企业来进行申报，之后再和外来投资方签定租赁合同；种更彻底，干脆“无证用地”。

“这种做法踩到了当时法律的边缘。”刘骆生评议说。

不过，“南海模式”潜行了11年后，2003年，终于迎来了“合法化”的曙光。就在那一年，广东省政府根据中共国务院关于农村工作文件的精神，发布《试行农村集体建设用地使用权流转的通知》。

这份地方性的行政法规有如下表述：农村集体建设用地使用权可以按照本通知的规定流转。以出让、转让、出租和抵押等形式流转农村集体建设用地使用权应当遵循自愿、公开、公平、等价有偿和用途管制等原则。

而对于依法经批准使用或取得、合乎规划的、办理土地登记、领取土地权属证和界址清楚、没有权属纠纷的集体土地，“可以出让、转让、出租和抵押，并享有与城镇国有土地使用权同等的权益。”

“这个很关键，属于一锤定音。”刘骆生说，“从转让对象、转让原则和转让方式，广东对于‘南海模式’确认的具体思路，为全国的相关方面的确认，提供了清晰的合法化操作路径”。他认为这是考虑到地方实际，也是较终消弥城乡差别、促进城乡一体化的一种有效方式。

国家土地督察成都局局长、民盟专题调研报告主撰稿人之一董继祚也评价说，“广东对南海模式的确认，某种意义上，可作为全国不同地方的一个立法参照”。

但南海模式是否具有普遍性，还需要有一个外部条件的考量。董继祚如此估计：在经济发达地区、内地大城市的城乡结合部应用的可能性较大。“要是全国推广的话，那些对距离、运输等外部条件不敏感的企业或者项目，才有可能进入农村。”

立法拓宽集体建设用地使用权

“除了参照广东经验之外，集体建设用地使用权的适用范围还应该有所拓宽。”董继祚表示。

其具体所指是“农村集体经济组织以集体建设用地使用权作价入股，与其他单位、个人合作、联营，共同兴办的，视同集体建设用地使用权出让”。这是该报告中“地方立法具体推进集体建设用地”的条。

董继祚表示：“出让或转让的主体与城镇国有土地不同，但应该一视同仁。这必须加以立法上的确认”。

董继祚所执掌的是国家土地督查成都局。他对重庆、成都的土地情况非常熟悉。

据董介绍：成都的农地流转主要有两个特点，一是以温江区为代表，其主要做法是通过农民的“两放弃”进入城市，户口转为城镇户口，同时安排就业和社保；二是成都邛崃地区，具体的主要做法是通过发展合作制、股份制等，农民把土地交给合作制企业、集体来经营，农民成为农业工人，享有红利、股份和工资收入。

而重庆针对集体建设用地流转，近期还可能开设土地交易所，但“这个需要重庆市政府拿出方案，报请国土资源部批准”。

民盟调研报告提出的第三个抓手，就是如何在立法上细化农村集体经济的股份制改造：可以考虑按照产权明晰和利益共享原则，将集体经营性资产折股量化给农民，让准备转移到城镇就业的农民能够持股进城。

董继祚的担心是：之前一些地方政府力推的旅游开发、农家乐等等项目，还有很多地方进行的联营等形式确立的经济组织和经济性存在，尽管事实存在，政府也力推，但没有从法律上加以确认。

“作为生产要素，农村集体土地还没有合法进入市场，农村土地的资产潜力远远没有发挥出来。”董继祚表示。

由此，民盟提出了集体建设用地入市流转的门槛——这些土地必须符合土地利用总体规划和乡(镇)、村规划，并纳入建设用地年度计划管理，依法办理农用地转用审批手续。这也是其地方立法的“第四个抓手”。

“总之是三句话，句话是‘符合土地用途管制要求，农用地只能继续做农业，不能将农用地做成建设用地’；句话是‘都得符合土地规划和城乡规划’；第三句话是‘建设用地流转，不能用于搞房产开发以冲击现行房地产市场’。”董继祚总结。

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