十八届三中全会12日下午闭幕。为期4天的全会审议通过《中共关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提出，“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。这令《土地管理法》的修订备受关注。

　　据悉，耗时十年，屡次难产的《土地管理法》修订已再次纳入日程。

　　日前，全国人大常委会公布未来5年的立法规划，其中修改《土地管理法》被列入“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。

　　中国农业大学土地资源管理系主任朱道林表示，今年的立法计划中，《土地管理法》的修改并没有纳入正式的审议范围，当时的措辞是‘适时安排审议’，也就是说，原本要在去年年底完成的修法任务已经明确延期。

　　根据21世纪经济报道记者多方采访获悉，包括修改第47条有关“农村集体土地征收”的内容的《土地管理法》修订草案在提交全国人大审议后，被原则性的否定。

　　谈及难产原因，多次参与《土地管理法》修订草案起草的清华大学教师蔡继明在接受本报记者采访时透露，草案仅着眼于补偿标准的提高，而未明显缩小征地范围，“征地范围的界定是基础，在此基础上，才可以讨论补偿标准。”

　　国土资源部的一位人士介绍，后续《土地管理法》的修订，征地制度改革依然是，也是难点问题。

　　据其透露，虽然《土地管理法》和征地条例短期内难以出台，但是国土资源部已要求地方探索征地制度改革试点，在法律法规的大框架下，探索“缩小征地范围，控制征地规模。”

　　值得一提的是，上述人士介绍，各地缩小征地范围的改革被要求与集体建设用地流转同步设计、同步推进，“这是一个问题两个方面，改革的方向是，改变一切非农建设靠征地保障土地供应的格局，真正确保非公益性用地退出征地范围。”

　　征地改革与集体建设用地流转同步设计

　　作为中国在土地管理方面的基本法规，《土地管理法》自1986年颁布后，仅在1998年作过一次修订，2009、2010、2012年连续3年进入当年人大立法的修改计划中，但结果都不了了之。

　　较近一次《土地管理法》的修改是去年底。去年12月底全国人大审议《土地管理法》修正案草案，该草案核心在于对土地征收补偿进行修改，结果未通过。

　　蔡继明表示，单一的提高征地补偿标准，并不是解决当前征地矛盾关键。

　　国土资源部的一位人士也表示，建立补偿动态调整机制和多种方式的征地补偿安置机制，同时鼓励以留地安置“升级”农民的土地权益，确保农民享受土地增值收益，才是征地制度改革的。

　　蔡继明也表示，建立动态补偿机制、确保农民享受土地增值收益的前提是，对于征地范围进行界定。

　　据其了解，去年提交全国人大审议的《土地管理法》草案，因为对于征地范围界定不清，而未被通过。

　　一直以来，“公益用地”的范围和类别划分是“缩小征地范围”的关键所在。

　　据上述参与起草的国土资源部人士透露，被否认的《土地管理法》草案，及其下位法《集体土地征收条例》草稿，拟通过“列举”的方式，对公益性用地进行界定。

　　“公共利益”范围用地包括国防军事用地、国家、公益性事业研究单位用地、能源交通、公共设施、公益及福利事业用地等等。

　　通过列举法，界定“公共利益”范围只是一个方面，蔡继明称，想要真正的缩小征地范围，就涉及集体土地如何入市的问题。

　　中国土地学会副理事长黄小虎表示，随着城市土地市场的日益火爆，农民的土地财产意识也日益觉醒，提出了按市场价补偿和允许集体土地进入市场等要求，同时抗拒征地的极端事件也屡有发生。

　　“按照现行土地管理制度，包括农村集体建设用地在内的所有农村土地，都须由政府征地后方能转为城镇建设用地入市交易，” 浙江大学土地管理系教授杨粼杰介绍，由于征地补偿按照土地生产价值确定，而交易价格由市场价值确定，从而形成了“土地价差”，农地私下流转的状况普遍。

　　“如果只是单纯的界定公益用地范围，而未在集体土地流转上有改革进展，对于解决征地纠纷的作用也不明显，”蔡继明如是介绍。

　　杨粼杰亦认为，尽管征地制度改革和农村集体建设用地流转改革的对象不同，但在范围上存在此消彼长的关系。

　　上述国土资源部的人士介绍，按照国土资源部的设想，非公益性用地退出征地是一个方向，在缩小征地范围，理清公益性用地边界后，公益性用地可以根据征地获取，而非公益性用地，就可以尽量不采取征地的方式。

　　国土资源部调控和监测司改革协调处副处长王爱民也认为，缩小征地范围应与集体建设用地流转同步设计、同步推进。改革一切非农建设靠征地保障土地供应的格局，

　　“如何平衡公益性征地与直接入市之间的利益关系，研究制定集体建设用地流转收益分配调节政策，确保国家（政府）、集体和农民之间合理分配土地增值收益，”王爱民说，是缩小征地范围应与集体建设用地流转同步设计、推进亟须解决的重难点。

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