作为统筹城乡综改试验区，成都市在地权改革上获得了更大的空间，而一场地震巨灾，也让成都面临着更急迫的来自民间的变革需求。

中秋节这，一封由中共成都市委统筹城乡工作委员会、成都市国土资源局联合发出的函件转交到了成都市委书记李春城手上。

记者看到的这份“成统筹[2008]93号”文《关于重灾区农户灾毁住房联建等有关事项的通知》中关于农村集体性质土地产权的规定已经做了如下突破：

农户与联建方共同向市(县)国土资源局提出土地登记申请，市(县)国土资源局对农户的原宅基地使用证进行变更，为农户自住用地发放集体建设用地使用证，土地用途为住宅；为联建方使用的剩余集体建设用地发放集体建设用地使用证，土地用途为非住宅(包括商业、旅游业、服务业等)，土地使用年限参照国有建设用地出让年限或自行协商确定。

两张产权证，在面积分割清晰，但是事实上又是共同使用同一地块，借着这种类似于“一国两制”的巧妙方式，成都市在农村集体土地产权问题上取得了突破。

“以前这些可都是违法的，城镇居民不能到农村购购宅基地，和农民联建房屋也不允许，原先青城山脚下有大量这样性质的别墅，都处在地下交易的状态，通常的应对之道就是‘以租代售’，一租就是70年。”成都市都江堰市青城山镇“灾后农房重建专业小组”成员、该镇党政办主任姜娟告诉记者，“这样的政策口子一开，集体性质的土地和国有土地一样，同地同权，变成了‘真产权’，农民作为交易主体用自己的土地、房产名正言顺的进行产权交易，藉此分享了成都做为综改试验区的改革成果。”

灾后重建引发改革需求

成都市针对都江堰、彭州、崇州市、大邑县、邛崃市这几个地震灾区出台的这一规定，触动了新一轮土地改革的敏感神经线——较核心的改革正是在农村集体土地财产权实现的形式和制度上的改革，其次是建立土地使用的责任体系。

早在上世纪80年代出台的《土地管理法》就提出我国将实行较严格的土地管理制度。而截至目前，中国还没有建立起一套非常完善、跟市场经济完全接轨的土地管理制度。其中有三个制度基本没有建立起来：一是明晰的产权制度，无论是国有土地还是集体土地；二是利用经济手段对土地资源调整的补偿制度；三是对土地资源使用管理的责任体系。

而在这三个制度中，处于逻辑起点的是土地产权制度。依据我国的《土地管理法》、《物权法》等法律法规，农村的宅基地只能供农民使用，城镇居民不允许在农民的宅基地上建房，同时宅基地上的建房必须符合统一标准，宅基地上建房的用途原则上只能用作农民住房。

“就算是按照土地补偿费和安置补助费的总和的较高限度，即土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国家对于农村集体性质土地的征收标准，相比现有的土地交易市场的价格，也是偏低的。”青城山镇“灾后农房重建专业小组”一位负责人告诉记者。

事实上正是因为国有土地的“大产权”和集体土地的“小产权”之间的这种巨大的利差，导致了在现有《土地管理法》框架之下地方政府和来自基层村镇政府的种种对应之道。

“无论怎么做，都绕不开集体土地产权的不明晰，这样直接导致土地成本过低，农民没有相应的补偿，地方政府往往通过开发土地来获得巨大收益。基层政府往往打擦边球，主导成片开发形成规模的小产权房。”四川省社科院陈武元教授对记者说。

本报记者曾经在邛崃市羊安镇对当地的“土地换社保”进行的调查发现，农民用自己的一亩土地换来的仅仅是每年200多元的社保。在大邑县，“土地换身份”则直接导致了大量农村失业人口的增加。

“为了灾后重建，国家补偿给每户受灾农民补偿2万元(政府1万元，地方财政支出1万元)，但是从我们的调查来看，要建成恒久性住房，至少需8万-10万元，为了渡过这个难关，一个有效的筹资途径是动员社会闲散资金与灾区农民合伙联建新居。为受灾农民解困，为政府分忧。”陈武元教授自灾后不久就开始进行社会调查，提出这样的呼吁，“在大灾面前，政府应该放宽政策。”

按照陈武元教授的设想：引进社会资金，合建房屋由农户与投资方采取自愿协商的办法进行，建筑用地原则上不超过村社核定的宅基地面积，房屋设计符合防震要求，产权分割双方协商，政府给予办理房屋产权证。联建房屋并非“小产权”，受法律保护，产权可以出租、转让和抵押。房屋使用年限由合建双方约定。为了避免建成后遇到重大建设项目引入而拆迁，因此建前的选址要经规划部门核定。经核定后建成的房屋，遇到重大项目建设确定需要进行拆迁的，只要有房屋产权证，就应获得相应的补偿。

不包括商品房开发

正是来自民间的重建需求催生了改革。

在如今的震区，“联建”已经成为热门语汇。记者在位于龙门山脚下的都江堰市虹口乡，处处可见公路两旁插着许多写着“联建招商”的招牌。没有资金建房子的农民，至今还住在路边的帐篷里。

记者在青城镇政府大院里看到的成都市政府指导灾后重建的推荐房型示意图上，一座159平方米的藏羌风格房屋的占地140平方米，坝区造价为159000元，山区造价为190800元；一座川西风格的1809平方米的民居，坝区造价为180000元，山区为216000元。

但是对于这样一项政策性极强的工作，没有政府制定相关政策法规进行引导和管理，城乡“联建”只能是一句空话。

2008年8月31日，就在青城山镇的政府大院里，成都市政府组织了来自规划、国土、贷款、担保、房管、法律等相关十数个部门针对“联建”政策召开了现场推介会。

“一下子来了200多家，都是有联建意愿的，但是到了国土资源局这里碰到了钉子。按照当时的政策，对于持有资金的联建方，只能给房产证，不发土地证，(联建方)马上就走了80多家。大家担心的还是没有保障，两证不全，就算达成了契约，也很容易引起法律上的纠纷。”姜娟介绍说。

“直到前天我们接到了李春城书记批示的成都市统筹委和成都市国土资源局的93号文，才知道口子已经破了。农村集体土地同样按照40年的期限到房地产交易进行产权交易，可谓实现了同地同权，”姜娟说，“但是口子破了之后，大家联建的意愿又不那么迫切了，因为他们看到了更大的机会。”

青城山镇味江村12组的村民在知道这个消息之后已经召开村民会议制定了“二次确权”的操作流程，在办理完正式国土、规划、环保等报建手续之后，进入“开工建设——安置区建成，村民入住——原宅基地复耕，还林——集体建设用地总量不变，增减平衡，二次确权——分别为农户、投资企业办理《集体建设用地使用权证》和《房屋产权所有权证》”，较后投资企业按照规定启动产业项目建设。

这个村小组只有16户48人，拥有流转土地300亩(其中集体建设用地23.9亩)，目前已有北京昊海立德科技有限公司作为资金引进方对味江村12组进行土地综合整理和产业开发，按照人均40平方米进行安置房建设。

“青城山镇的农民对于外来的合作方要求必须先建安置房，而且必须是高端的小区，建成之后节约下来的土地才转让给企业做产业开发。”姜娟说。

不过，负责拟定93号文的成都市国土资源局副局长黄晓兰解释说：所谓的产业开发，不能包括商品房的开发。

“这样的做法和联建是两回事，我担心这样做，又会出现大产权和小产权之间的争议，开发商不可能不做商品房的开发。口子开了不代表这样的做法就能成为推广的样本。”陈武元教授表达了他的忧虑。

黄晓兰告诉记者：目前，对农村集体建设土地进行的二次确权，只在地震重灾区进行试点，还没有向全省推广。

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