随着《全国土地利用总体规划纲要》(以下称“总规”)获得通过，《土地规划法》立法工作也被提上日程。

国土资源部副部长鹿新社在日前召开的省级土地利用规划修编协调会上表示，要加强“总规”的刚性，加快《土地规划法》立法工作。

中国土地勘测规划院副总工程师张晓玲表示，目前立法正处于前期调研阶段。而国土资源部规划司一位人士则透露，该法立法步伐很可能提前，在明年递交立法部门审议。

护航“总规”落实

上述国土资源部规划司人士表示，《土地规划法》立法提速主要考虑是为全国“总规”落实提供保障。

在“总规”出台后，土地规划修编依照“自上而下”的原则，国家将总体用地指标分解给各省，各省将依据国家下达的指标进行各自的规划修编工作。

但是，由于土地利用规划缺乏刚性保护措施，地方打擦边球、挤占用地指标的情况屡见不鲜，因此土地利用规划在实际执行中也经常会出现“自上而下统计一个数字，自下而上申报又是另外一个数字”的情况。

《土地总体利用规划》只是一段时期内具有法律效力的政府文件，一直没有相关的法律对土地规划进行原则性和战略性的长期宏观引导。在轮全国土地利用总体规划修编结果还没有上报国务院的时候，有关行业专家就已经呼吁：先出台《土地规划法》，然后出台“总规”，这样“总规”的落实会更有刚性。

中国城市经济学会副会长、中国社科院城市发展与环境研究院杨重光接受本报记者采访时表示，如果不能切实保证“总规”和各级土地规划的刚性，则国家花大力气制定的“总规”就失去了意义。

如今《土地利用总体规划》已经进行了三轮修编，“每进行新一轮修编，都有可能制造暗度陈仓的机会，让地方政府将之前的违法占地合法化”。一位业内专家直指土地利用规划的随意性“让地方‘摊大饼’越摊越大”。

就在国务院刚刚原则通过“总规”时，10多个省份就向社会公布了本省的土地利用规划。湖北省国土厅法规处处长陈友安告诉记者，省级政府迫切需要刚性手段来规范市级及以下政府违规用地冲动，而目前地方国土部门显然缺乏手段。为此，湖北省国土资源厅准备在本省省级用地规划获得批准后，自行先出台部分条例、规定来保证全国“总规”和省级用地规划的刚性。

协调城乡规划

据参与立法调研的专家透露，《土地规划法》将明确违法规划的法律责任，细化土地规划指标条例，明确土地利用规划的原则、目标、任务和规划的体系、内容，以及规划编制、审批与组织实施制度等，对各级政府在规划中的权限和责任予以明确界定。

在《土地规划法》之后，还有可能陆续出台土地用途管制条例、土地利用计划条例、建设项目用地规划审查办法等分类条例，对各地用地进行指导。

借此，中国土地总体利用规划长期无法可依的局面将被改善，但是参与立法工作的专家也向记者表示，《土地规划法》立法工作可能面临很多难题。

在当前出台的城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制中，土地利用总体规划是其他规划的“母”规划。然而子规划的相关法律保障已出，母规划却一直无法可依，甚至还存在土地利用总体规划与城乡规划互相“掐架”的问题。

中国土地学会秘书长邵捷传之前向记者表示，两规划覆盖范围有交集，却“分属两个法律授权，同时由两个政府部门分管，分用两套标准”。

目前，土地利用总体规划由国土资源部主管，用的基础数据是国土资源部门历年的土地变更调查数据。城乡规划由住房和城乡建设部主管，其数据来源于建设部门的统计，其法律地位由《城乡规划法》确定。

从规划范围来看，土地利用总体规划是对整个行政辖区的土地进行规划的，而城乡规划过去只是覆盖建成区，虽然新的《城乡规划法》要求城乡规划覆盖到乡，但许多地方实际上没有做到。

面对法律定位的模糊，地方只能“实践”先行。

例如，为衔接“两规”，浙江利用卫星遥感地图和土地调查叠加，形成统一的规划基础图件，以保证基础数据的统一。武汉则早已实行了10多年的“两规”编制单位合署办公，为“两规”的协调奠定体制基础。

“土地规划法还在前期研究中。”陈友安等地方国土资源厅人士向记者表示，“(地方)已经等不及。等国家批了我们的大纲，我们会着手制定一些本省的条例来保证规划的实施，会对土地规划的听证、审批、行政处罚上进行修改。”

“《土地规划法》就算出来了，它和《城乡规划法》、《土地管理法》的地位还需要确定。”杨重光对记者说，“《土地规划法》的法律地位到底是否应该和《土地总体利用规划》一样处于龙头地位，现在各种说法都有。”

“我觉得应该是一个互补协调的关系。”杨重光说，对于地方政府来说，不仅有《土地规划法》、《城乡规划法》，还要与当地的“十一五”发展规划协调起来，这些规划之间需要一个协调的关系。而《土地规划法》代表上级部门的利益和调控意图，未必能与地方政府发展目标达成一致，因此《土地规划法》制定过程中更需要注意与其他规划的协调。

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