今年3月，国家《住宅保障条例》正式列入2008年国务院立法计划。仅3个月后，深圳、厦门两地的条例草案相继问世，前者更是将全文公示。两市同是住房保障的“标兵”，其城市经济实力之强与房价之高却也是不容忽视且不可割裂的两个现实背景。究竟建立怎样一套与商品化同行的住房保障体系，其未来格局或可在地方先行的立法过程中找到线索。

深圳：政府出钱 开发商代建

预计今年年底，我国头个住房保障法规——《深圳市住房保障条例》（以下简称《条例》）将正式出台。在高端相关法律尚未出台之时，这势必为地方住房保障立法奠定实践基础。

“我国住房保障的法律建设起步较晚，这在一定程度上限制了住房保障工作的可持续性。缺乏计划性、统一性和长远性，准入和退出的长效机制难以建立，是必须提升到立法层面解决的问题。”对于制定《条例》的初衷，深圳市国土资源和房产管理局房改处处长陈祖荣对记者说。

政府主导 长远规划

深圳，这个近年来房价上涨幅度高居全国榜头的城市，其住房保障显然更为多方期待。然而在这个新兴城市的发展史上，除了每年向“双困家庭”提供廉租房外，仅建过5万套安居房，且保障对象仅为党政机关、事业单位、国企的员工。

“深圳市的住房保障工作虽然一直在进行，但其规划、供应、分配始终缺乏制度性保障。之前国家相关部委也发布过政策性条文，但严格说来都不具有法律效力。”陈祖荣说。

住宅保障政策缺乏有效的约束力，保障对象模糊，政府权责不明，直接导致许多设计良好的制度无法落到实处。而在保障性住房的分配环节中，种种“猫腻”的出现反而将保障政策本身推到了舆论的风口浪尖。

“在这种形势下，尽快制定并出台住房保障方面的法规文件，对财政经费、部门职责等方面法制化很有必要。”陈祖荣说。

陈祖荣表示，本次《条例》将对深圳市保障性住房的统筹安排做出明确规定，要求政府不但要制订以15年为期的长远规划，还要编制以5年为期的近期规划，以及年度计划。同时，《条例》对深圳市住房保障的规划供应、申请条件和保障标准、价格、准入和退出、监督惩罚机制等一一做出了详细规定。

“政府出钱，开发商代建”是《条例》头次确定的具有深圳特色的保障思路。经过过去两年的探索，深圳市此次正式规定，政府在出让商品住宅用地时，可约定由开发商在宗地内建设一定比例的保障性住房，产权归政府所有或由政府收购。

“即使是依靠市场手段建设公共租赁房，还是难以满足未来庞大的住房需求。”深圳市国土资源和房产管理局局长张士明表示，深圳还将加快研究各类产业园区配套公寓、宿舍的集中建设，并将其逐步纳入公共租赁住房体系，甚至在城中村改造时强制要求建设公共租赁房，以扩大房源供给渠道。

立法增强制度刚性

事实上，深圳市在去年便开始着手保障性住房的制度建设。《条例》制定的参与者，深圳房地产研究副主任王锋表示：“保障性住房建设和分配的法律法规，在国家层面也尚属空白，深圳制定《条例》的依据较少，所以自2005年便开始探索，直到去年才取得了制度上的突破。”

2007年12月6日，深圳市出台《关于进一步促进我市住房保障工作的若干意见》，确立了该市住房保障制度的总体框架。为配合这一文件，深圳市国土房产局制定了廉租住房、公共租赁住房及经济适用住房等一系列管理办法，于去年12月14日审并原则通过。今年年初，《条例》的征求意见稿开始向社会公示，并至深圳市法制局修改，正式进入立法程序。

“可以说，目前深圳已经具备了住房保障法制化管理的基本条件。”王锋说。

“政府有关部门在住房保障工作中的职、责、权难以明确，住房保障准入和退出的长效机制也难以建立。”陈祖荣表示，这一系列问题在很大程度上制约着深圳市住房政策的有效实施。

按照《条例》，深圳市主管部门未来将于每年6月1日，会同深圳市房产、土地、规划、财政、物价等相关部门及各区政府，编制下一年度住房保障计划。这意味着，住房保障工作将不再是国土房产单个部门的责任，以往“多龙治水”的局面，将随着住房保障升至法规层面而得到根本改变。

“如果说去年出台的一系列政策是住房保障工作实施的纲领，《条例》则是以地方立法形式对政府、居住者等相关主体进行的法律约束，是实现社会公平、关注民生福利的一部重要法规。”王锋如是评价。

向新加坡学习

“《条例》中的内容，汲取了新加坡、中国香港等地很多宝贵经验，尤其在退出机制上。”王锋透露，《条例》借鉴了新加坡实行政府公屋轮候的制度，并对在申请或轮候中弄虚作假骗取住房保障的，以及擅自转让、出租保障性住房等情况做出了相应的惩罚性措施。

根据住房建设规划，深圳市将在“十一五”期间提供14万套保障性住房，其中只有20%是可售的经济适用房，其余均为只租不售的公共租赁住房和廉租房。这种以“出租为主，出售为辅”的基本原则是深圳结合现状，对新加坡模式的一种学习与突破。

“新加坡采取政府规划、建设和分配，并与市场出售相结合的形式提供住房，使大多数中低收入者的住房由政府投资建设并实行有偿提供，高收入者的住房由市场提供。深圳市在这方面借鉴了很多，但也没有照搬，毕竟深圳本身与新加坡城市之间有很大差异。”王锋表示，深圳针对自身特点，因地制宜地建立了自己的住房保障体系。

考虑到深圳市户籍人口和外来人口严重倒挂的特点，《条例》较终将非深圳户籍人群也纳入住房保障体系，舆论普遍对此给予了好评。王锋表示，深圳本地户籍人口80％以上已经拥有住房，所以在深圳更需要住房的恰恰是没有深圳户籍的“深圳人”。

“深圳市正逐步加大保障性住房的供应比例，以扭转之前把绝大部分市民也赶上商品房这一独木桥的现象，《条例》则给予这一政策的实施提供了法律依据与保障。”有业内专家如是评价。

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