守18亿亩耕地红线

国土部拟以基本农田

围城抑城市无序扩张

近日，国务院印发第三版《全国土地利用总体规划纲要（２００６－２０２０年）》，对未来15年土地利用的目标和任务提出6项约束性指标和9大预期性指标。

6项约束性指标集中在耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量、人均城镇工矿用地等主要调控指标中。

其核心是确保18亿亩耕地红线——全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩，确保15.60亿亩基本农田数量不减少，质量有提高。

“18亿亩耕地红线能不能守住？我的判断是能守得住，但需要土地整理来补充耕地。”10月25日，国土资源部土地整理副主任郧文聚在接受本报采访时说，如果土地整理跟不上，占补平衡不了，18亿亩耕地红线肯定守不住。

要用基本农田围城包路

第三版土地利用总体规划修编始于2005年，2006年7月上报国务院。当年第149次国务院常务会讨论后决定暂缓批准，其中一个较为关键的指标就是，18亿亩耕地红线必须守住。

“全国耕地面积从2005年的18.31亿亩，到2020年的18.05亿元，差额只有2600万亩地，”郧说，而这15年中，全国将新增建设用地1亿多亩，必然要突破占地红线。

《规划》预期新增建设用地2010年总量是2925万亩，2020年是8775万亩。郧估算两项合计，至少得占用耕地8700万亩，“8700万亩与2600万亩，怎么平衡？只有通过工程措施进行土地整理。”

《三版规划》给整理复垦开发补充耕地确定的约束性指标是：2010年1500万亩，2020年4500万亩；此外，由国家整理复垦开发的重大工程补充耕地到2020年预期1210万亩。两项合计，15年间通过土地整理要补充耕地7210万亩。

“这样的平衡其实很难做，占的是好地，补的是差地，表面上看面积补上去了，但土地质量和产能能否保证，很难说。”郧从事土地整理工作已经十年，对中国土地的利用现状深表忧虑。

而现有15.6亿亩基本农田的分布格局也不容乐观，表现出划远不划近、划劣不划优、划零不划整等特点，“上山下滩”的问题非常严重。

“现在整个土地利用的格局和建设和谐社会、生态安全很不协调。”郧说，农地不仅仅是粮食安全的保证，也是生态屏障，不能往山上赶，也不能切得太碎。他主张在农地的占补平衡中，全力保护优质、集中、连片的高产农田，“特别是长江中下游、黄淮海平原和东北松嫩平原这三大农区，应给予高度重视，绝不能丢了。”

如何保住这些优质农田？郧的想法是“围城、包路，星星点灯”。即用划定的基本农田圈住城市，包路、沿河，同时规并整理星星点灯的散乱农田，抑制城市的无序扩张。“地方上反对的声音很强烈，说城市都被基本农田围住了，我们怎么发展？”他说，我们就是要用基本农田包围城市、道路，地方上只要动一动，都得找国务院，不这样就守不住。

“这个想法已经上报国土资源部了，但下来怎么落实，还有待观察。”他说。

土地整理后权益如何再分配

现有土地利用格局所体现出来的这些问题，实质上反映了国家与地方利益的对立。

“国家要保粮食安全，而地方要的是财政，”农业部农研党组书记陈建华说，产粮大县往往都是财政穷县，国家为缓解矛盾，每年给三农补贴，但不能从根本上解决利益对立的问题。

这次三中全会给农民以更加充分而有保障的土地权利，其的政策突破是允许农村建设用地入市。“农村建设用地共计2.7亿亩，其中包括1.85亿亩宅基地。”美国农村发展研究所的李平说，如果允许宅基地入市，将给农民带来13万亿的财富，如果仅仅是允许宅基地以外的农村建设用地入市，这笔财富也高达5万亿。

现在的问题是，谁来掌控这5万亿真金白银？

“建设用地目前并不在农民手里，而为村集体所掌控，并以集体组织的名义行使所有权。”李平说，全会的文件已经允许入市了，相应的法律和制度建设还没有跟上，这是一个很大的空缺。

而在土地整理方面，也同样需要处理好农民的权益分配问题。郧文聚说，国家的农村政策是多予少取，土地整理体现了多予的一面，但是在操作中要把农地集中起来进行规并整理时，需要暂时冻结农民的承包经营权，这要取得农民的同意才行。

“农民较担心的是土地整理好以后，权益再分配时存在的不公正。”他说，这是土地整理在推进过程中普遍存在的问题，需要立法来解决。

在关注《土地管理法》修改的同时，土地整理准备推《土地整理法》。立法工作以国土资源部为主，郧是参与起草人之一。

“《土地整理法》目前已经列入了明年的立法计划，”他说德国、日本等发达国家都有相应的立法，在具体条文和框架上可供借鉴。

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