2002年底，中消协报告，全年全国每天竣工的商品房多达16000套，有关房产面积的投诉已连续5年呈两位数增长，成为房产投诉十大热点之一。从有关面积投诉和纠纷的报道中，可以发现两个共同的现象：一是，当人们对开发商就面积问题进行质疑时，开发商们的回答是如出一辙：“本开发项目经过了政府有关部门的批准，公司分摊给业主的公用面积方案也是经过房屋土地管理局批准的。”这样就把责任推给行政管理部门。而当人们找到行政主管部门时，行政主管部门则告知，这是企业行为。另一个现象是产权证、预售许可证以及预售登记中，登记的面积数据不一致。从以下几个典型的案例入手，可以发现这些共同的现象背后的深层原因。

一、从嘉德公寓案看测管体制改革

2000年9月18日，嘉德公寓业主状告嘉德房地产开发有限公司，业主认为嘉德公司分摊公用面积的原则不符合法律规定，将其16层的违章建筑及设计和测绘时根本不存在的会所计入公摊面积，而且在套内面积的计算上明显存在错误。但嘉德公司称，该公司开发的项目经过了政府有关部门的批准，公司分摊给业主的公用面积方案也是经北京市房屋土地管理局批准的。楼顶加盖的房屋已经有关部门同意并计入了该公寓的总面积中，不属于违章建筑。经过法庭审理调查，海淀区法院认为当事人对自己提出的主张，有责任提出证据，嘉德公司对嘉德公寓项目制定的面积分摊办法，经过了北京市房屋土地管理部门的批准和备案，并经过有关测绘部门测绘，如对经有关部门批准后的分摊方案有异议，应通过原批准部门解决。2001年5月这起房屋面积纠纷案较终以开发商胜诉而告终。

案子虽已了结了，但它代表了一类共同的现象，我们不禁要问，测绘到底是企业行为，还是政府行为?这个问题涉及到各方的责任认定，同时也暴露了管理中存在着一些问题，导致了当事各方的权力、责任不清，问题原因不明的情况。

从国家有关法律法规的规定中可以看到，房产面积的测绘不应属于行政行为，也就是说不是像开发商们说的“政府行为”。

国家颁布的2001年5月1日起施行的《房产测绘管理办法》中，以下条款都规定了测绘行为是受行政主管部门监督管理的企业行为。例如第五条中规定：国务院测绘行政主管部门和国务院建设行政主管部门根据国务院确定的职责分工，负责房产测绘及成果应用的监督管理。第八条规定：委托房产测绘的，委托人与房产测绘单位应当签订书面房产测绘合同。第九条规定：房产测绘单位应当是独立的经济实体，与委托人不得有利害关系。

可见政府行政管理部门并不负责某一项目的测绘，它只是管理测绘单位的资质，只保证测绘单位具有合法的测绘资格，并不直接保证某一个项目的测绘结果的合法性，当然为了保证测绘结果的公正客观，行政部门有责任对测绘中严重的有失公正客观的结果进行查处。但是，测绘行为本身是测绘单位所为，它与委托人是合同关系，不属于行政行为。而且，测绘企业是独立的经济实体，要通过对社会提供测绘这项专业服务，独立核算自负盈亏。那么是什么原因使开发商认为测绘行为是政府行为?又是什么原因使人们相信政府要对测绘结果负责呢?

头先，测绘行业中垄断现象十分严重。各地的测绘企业数量非常有限，北京各区县符合资格的测绘机构只有23家，而北京市场上新楼盘却是以每天一个以上的开发速度增长。难怪开发商和消费者都感到找不到地方钱。人们不难有这样的印象，测绘行业门槛太高，是政府办的，是行政部门的附属单位。

，行政机构对测绘单位的管理主要是以行政手段为主，而不是市场经济的管理办法。比如在《房产测绘管理办法》中十一条规定：房产测绘单位有过失或弄虚作假的，由县级以上人民政府房地产行政主管部门给予警告并责令限期改正，并可处以1万元以上3万元以下的罚款；情节严重的，由发证机关予以降级或者取消其房产测绘资格。可见对于测绘单位的过失处罚，过于行政化。警告和3万元以下的罚款对于一个行政单位来说是个较大的数字，但对补偿开发商不法行为及由于测绘过失引起的购房人利益损失来说是微不足道的。

第三，对于测绘单位的收费规定是按行政事业费规定的。有资料表明，现在我国很多测绘所的收费标准还是1988年制订的，该标准也只对城镇房屋所有权登记时，对房屋外围进行测绘，按照每建筑平方米0．12元收取测绘费。但随着测绘行业的市场化，测绘所也由财政拨款变成了自收自支的事业单位，测绘项目由原来的比较单一，变成了多层次系列化，出现了房改售房分层、分间测绘，商品房销售面积预测和实测等，如果按原标准收费连成本都收不回来。所以在没有房产行业收费标准的情况下，他们只得套用国家测绘局1993年出台的收费标准，换算成一定比率，进行套算后收费，如房改售房测绘按照0．42元的标准执行，商品房分间分户测绘按照1．26元标准执行等。据了解，现在有的区县还执行国家测绘局1999年颁布的测绘生产成本费用定额。

总之，对于测绘单位的性质虽然在《房产测绘管理办法》中进行了规定，但在各地的具体实施中还标准不一，还没有彻底落实他们的企业地位，没有放开测绘市场，引进竞争机制，没有让测绘单位企业化，没有让他们真正成为市场主体，通过过硬的专业服务，以达到自负盈亏自我发展。那么应如何理顺测管体制，让开发商和老百姓得到客观公正的测绘服务呢?

，明确测绘单位的企业地位，真正与脱钩。让更多的有测绘能力的企业进入测绘市场，引进竞争机制，为开发企业和业主提供服务。

，行政机构把工作放在测绘结果的核对和管理上，而不是放在测绘机构的审批上，也就是说对于测绘单位要宽进严出，过失重罚，鼓励更多的企业参与测绘市场的竞争。但对于它们的测绘结果的管理要严格，特别是要严格核对审查开发商上报的各种图则，保证图纸的前后一致，保证图纸与实物一致，保证数据的真实性。

第三，完善测绘程序，要求测绘企业对所测项目进行实地测绘，而不是只测图纸。而且要求有委托人代表或公正机关参与实地测绘，并对测绘结果实行可查询制度，要求测绘单位对测绘方面的问题回答委托人的询问。

第四，引入责任保险机制。要求测绘企业对测绘成果负连带责任。有不良记录的测绘企业和个人要为测绘过失承担经济责任。

第五，引入投诉机制，对测绘企业和开发商进行社会监督，对投拆过多的测绘企业给予降级或罚款的处分。

第六，提高测绘企业的收费标准，允许它们按市场价格进行收费，而不是按行政事业单位收费。

第七，鼓励购房人对面积问题有疑问时，自行委托测绘单位进行复测，而不是动不动就找政府行政机关。

第八，鼓励测绘企业根据市场的需要进行业务开拓和创新，开展各种服务。除为开发商进行报批图纸和项目实地的测绘外，还可以为老百姓进行购房过程中的各种测绘，比如办房产证，出租房屋，办抵押贷款、出售店面等进行测绘。也可以为来自、法律部门、银行部门、保险部门、税收部门的委托进行测绘。

第九，建立测量行业协会，加强行业内的自我管理和监督。

第十，对有不良记录的测绘企业进行曝光，加强对测绘行业的社会监督

二、从万泉新新家园案看管理程序完善

万泉新新家园位于北京海淀区，曾经被评为“2000年北京十大明星楼盘”名。销售价格在每平方米1万元左右。一位老者称他所购购的二百多平方米的复式房，全部地面铺满木板，使用的地板总共还不到120平方米，这样的问题不只一户。于是业主们从北京市场建筑档案馆查到万泉新新家园一期竣工图纸及相关档案资料，发现万泉一期的《商品房销售许可证》上审批的可销售面积是54286平方米，而其实际销售面积为69240．90平方米，这些面积已在北京市房地产局进行了预售登记。海淀区房地局测绘队提供的销售面积是69240．07平方米。可见《商品房预售许可证》批准的可销售面积和预售登记中登记的实际销售面积之间有15000平方米的差额。人们还发现原设计图纸上应有的一处近4000平方米的物业管理用房，入住三年以来一直未见踪影。此后，业主们开始了他们长达两年多的投诉之路。此案从2001年4月起至今还未了结。

无论可售面积与实销面积的差到底是否能说明开发商的少批多售，少报多摊，也无论它可否证明行政机关的失职，但这个事件至少说明了房地产管理审批程序中存在以下几方面的问题。

，各部门各管一段，管理环节上不连接。根据《北京市内销商品房管理暂行规定》第五条规定：申请预售商品房须提交商品房预售总平面图。第八条规定：房地产开发企业须按批准的用途、销售范围销售商品房。关于商品房销售后进行预售登记的环节，《北京市内销商品房管理暂行规定》第十三条规定购卖双方签约后30日内，须到房屋所在区(县)房地产局办理预售、预购登记。可见在两个环节的规定中并没有要求上报的图纸一定是同一份图纸，也就是说上交的图纸可以前后不一致。管理审批程序中也没有规定前后两个工作阶段上报的材料中的数字进行核对，也没有规定如果前后上报图纸及测算面积不一致，应如何处理。

，各管一段的管理程序使开发商、测绘机关、行政机关之间责任无法认定。出现前后图纸不一致或上报的数字不一致，是什么原因造成的?图纸变动是什么原因造成的?是设计变更还是多摊瞒报?有没有设计变更的批准文件?设计变更是否得到了购房者的认可?是否有设计变更的说明或签证?所有的细节没有记录，没有备案，当出现质疑和纠纷时则无法认定是政府的责任还是开发商的责任。

可见如果房屋权属登记部门对测绘成果进行审查时，就要求房产测绘成果与原有的测绘图件相互衔接，对不符合要求或未达到要求的，在审查环节就要求原测绘单位予以纠正，发现各门部上报的图则、数据不一致的，要求开发商和测绘部门做出解释，并进行实地测量，这样就可通过审查提前发现问题。

三、从友谊花园案看消费者维权

2002年夏天，已经入住五年之久的北京友谊花园的业主赵女士在小区散步时偶然发现，自己居住的塔楼与手里的房产证不符，房产证上明明写的是19层，而实际上楼层只有18层，她怀疑多了这一层楼的面积，她就要多支付开发

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