北京市的小产权房是从上世纪90年代中期开始陆续出现。当时主要是一些演艺界明星、艺术家等为了休闲、艺术创作或养老到郊区购地盖别墅，或者直接购购农家院。当时购购的人比较少，且不是作为居所使用。从2003年开始，小产权房的性质开始发生了变化，很多人开始购购小产权房，作为居所使用。2003年之后，小产权房的开发建设开始变为当地村委会、乡镇政府的大规模开发行为。

由于当时房地产价格总体水平不是很高。在北京周边的一些郊区，证件齐全的商品房的价格与小产权房价格差异不是很大。而商品房又受到国家政策法规的保护，所以小产权房作为一种“擦边球”产品，没有受到人们的广泛关注，其市场供应量也很小。近年来其规模才不断扩大，其主要原因有：

法律缺陷是前提。《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《物权法》百五十二条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利；有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发 [2004]28号)，强调要加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。

基于上述规定，宅基地属于集体所有。村民对宅基地有使用权，宅基地的用途是建造房屋及其附属设施。村集体经济组织或者村民委员会、村民小组可以经营、管理农民集体所有的土地。国发28号文件只是禁止城镇居民在农村购购宅基地，没有禁止购购房屋。村民对建在宅基地上的房屋则具有充分的所有权，那么村民对其拥有的房屋具有相应的处分权。如果将其房屋出售给城市居民，是否违法违规，法律没有明确规定，造成小产权房在一定程度上存在法律缺陷。

现行法律“不禁止即可行”，“擦边球”确也模棱两可，这中间法律空白或缺陷，给行政执法部门带来了困惑，加大了执法难度。

利益驱动是动力。小产权房是未经国家正式批准建设，没有获得土地使用权，不用缴纳土地出让金和各种税费，因小产权住宅的开发成本较为低廉。仅从土地成本来说，它就省去一大部分费用。在商品房开发中主要有三大费用：土地费用、市政配套费用和建筑安装费用。这三大费用约各占项目开发成本的1／3。随着全国房价不断上涨，在巨大的利益诱惑下，村、乡镇以行政的名义开发小产权房，或者支持开发。小产权房的主导者——村或镇对外销售可获超额利益，合作开发商也可按比例分成；而与此同时，购房者也能以低于同类商品房一半的价格购到需要的住房，多方利益的共同驱使，导致了小产权房销售不断升温，也给日后的处理加大了难度。

房价高涨是诱因。，近几年虽然国家出台了很多对房地产宏观调控的措施，但效果还没有充分显现，房价仍然不断攀升，购房者无法承受高房价而选择相对低廉的小产权房。，小产权房恰恰满足了大量中低收入者的需要，使购房者以低于同类商品房一半的价格购到同等面积的住房，改善了住房条件，促使小产权房产销两旺。第三，从某种意义上讲，如果不解决房价快速上涨问题，即使堵住了小产权房这个口子，市场还会出现其他形式的房屋。

“70／90”政策是助力。建设部提出的“套型建筑面积90平方米以下的新建住房面积占年度住房开发总面积70％以上的结构比例”政策(本文简称“70／90”政策)。

从短期看，房地产开发产品比例的“70／90”政策，使得许多房产项目因为调整规划而推迟了入市时间，造成了暂时的商品房供应短缺，刺激了房价上涨，推动了购房者把目光转向小产权房。从长期看，国家70／90政策不能满足人们从根本上或基本上改善住房条件的需求和愿望，而小产权房以100平方米以上的面积、20万-30万低价为购房者提供了机会，使得许多人甘冒风险。在一定程度说，此政策为小产权房提供时机和市场空间。

监管不力是关键。除上述原因外，政府各职能管理部门对小产权房“建了没有人管，购了也没有人管”，对违规开发商或者村集体组织没有及时给予应有的处罚，也是造成小产权房市场红火的原因之一。

小产权房是处在政府各职能管理部门的交叉点上。从项目立项、占地、施工、销售等多个环节涉及许多相关部门，需要政府相关部门的审批与监管。

不同对小产权房的看法

小产权房的当事人——无奈之举，盼望合法化

，对于村民来说，小产权房开发使其走上了致富道路，生活水平有明显改善。，对于村干部来说，小产权房规模性开发是村里致富捷径，通过吸引高素质人才居住，引进资金和技术，带动了本地经济社会发展。第三，而对于购房者来说，尽管知道非法开发建设的小产权房隐藏着不小的风险，却依然购购，实属无奈之举。面对房价的不断高涨，购房者能以低于1／2的价格购购到同类住房。因此小产权房的当事人希望政府在治理小产权房问题上，采取的措施是怎样使其合法化。

利益相关者(商品房开发商)——尊重法律，取消双轨制

，很多小产权房是合法的，有批准，有小城镇规划，有建设规定，但其交易是违法的。推动小产权房开发建设，国家的耕地面积无法得到保证，国家的法律也得不到尊重。，土地供应不足造成了投资回落、房价上涨、小产权房的兴建、违法占地案件增多等。在实行双轨制之时，正常的市场没有发育成熟，无论政府的打击力度多大，都可能会有黑市的存在。消灭黑市较好的办法就是取消双轨制。第三，《物权法》是对私有财产进行保护，但私有产权在取得、收益、转让和处置的过程中，还是要合法的。第四，打破单一供应者垄断市场的局面，实现土地供应和房屋供应的多元化。

政府管理部门——依法行政，依法治理

1．国土资源部副总督察甘藏春指出，目前社会上对小产权房的各种看法正常合法，但根据我国现行的《土地管理法》，建设使用农村集体土地，法律规定只有四种情况：一是农民的宅基地，二是农村公共设施的用地，三是农村兴办的村办企业或者联营企业，四是根据《担保法》，使用农村集体用地抵押权实现的时候可以允许。除此以外，都是现行法律不允许的。国土资源部作为政府部门，其重要职责就是依法行政。

2．住宅和城乡建设部发言人指出，小产权房不能办理房产证等合法手续。非集体经济组织成员购购此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。有些项目允诺办理的“乡产权”、“小产权”，均不符合法律规定，不受法律保护，即不能办理土地使用证、房产证、契税证等合法手续。目前法律法规不允许在集体土地上进行房地产开发，不允许集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外成员销售。

专家学者赞同的观点——顺势而为，从长计议

，小产权供市的行为，与政府几年来宣布的稳定房价上涨幅度的调控目标是一致的。 ，以非法之身在市场热销的小产权房无意间揭开了高房价真相，只有增加土地与房屋供应、少收甚至不收税费，房价才有可能会下降。第三，小产权房只是处在法律的模糊地带，没有违背《宪法》。即使有什么问题，也可以突破，与时俱进。对于小产权房不可一概否定，应当引导其健康发展，适时予以合法化。第四，小产权房实际上是农民自发地进行城市化的一种努力，是国家现代化的一个重要的标志，即城市化。第五，小产权房有一定合理性的，它提供了容积率，可以解决城市人口转移的问题。所以治理小产权房问题需从长计议。

专家学者否定的理由——违法行为，予以取缔

，小产权房购卖是违法和欺诈行为；，小产权房不利于从根本上抑制房地产价格上涨，叫停有利于房地产市场规范化。第三，抑制房地产价格上涨的关键是整顿房地产交易和管理市场，而核心是规范交易行为、强化管理、维护市场秩序，是政府管理行为规范化、政府职能公开化和民主化，以及开发商行为的规范化。第四，现在大量的小产权房都因城区房价较高而转向郊区的城镇居民购购，因其交易本身不合法，购房人无法取得房屋的产权证。《物权法》是不能保护非法的财产。第五，小产权不能提倡，当前国家的耕地保护、人地矛盾非常突出，这个口子不能开。所以小产权房将是今后房地产市场整顿的对象，必须予以取缔。

社会舆论焦点——趋利避害，加快改革

，“小产权房是市场的有益补充，难纳入住房保障体系。”主要表现为其价格低却没有法律保障。小产权房是市场的有益补充。能否纳入住房保障体系是一难点。，“京城小产权房又见抬头，业内称以租代售或更好。”业内人士认为，考虑以疏代堵的方式治理小产权房问题或将更为有效，例如以长期租赁的形式代替销售。第三，“小产权房是改革迟疑不决的成本。”围绕小产权房，有很多明显违法却难以执法的问题，这些问题皆因改革迟疑不决，积累而成。当务之急，不是讨论小产权房的存废，而是尽快决断“农地直接入市”的改革路径与时间表。

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