一、北京市五环路建设的背景及资金回收的困境

五环路是由北京市头都公路发展有限责任公司按照国家“贷款修路，收费还贷”的模式修建的高速公路，2003年11月1日全线通车，全长98.58公里，项目总投资136.46亿元。头发公司为此向银行借贷116.3亿元，并享有30年的道路经营权。五环路设计车流量为每公里3000辆，全线设有32个收费站，以小型车为例，售价收费标准为5元，每公里收0.5元，走完全程需交费50元。头发公司预计每天可收取通行费约为120万元，这样30年后，不仅可以收回投资，而且还有较大的盈余。但实际收费情况与预计相去甚远，据头发公司的统计，五环路全线开通后，每公里通车量只有二三百辆，不到其承载能力的1／10，每天收取的过路费只有约15万元。

“过高的收费无疑是限制车流量的直接原因。”北京市市政顾问团交通顾问组组长李康认为。另外的原因还包括：出口少，没辅路。北京市交通委决定从2004年1月1日零时，五环路停止征收车辆通行费，以充分发挥五环路的作用。

随之而来的问题是，头发公司100多亿的建设资金如何回收，成为五环路取消收费后的悬念。政府和相关人士已经提出了一些方案，如政府通过授权头发公司承担奥运工程暗补；或直接是财政税收支付；或者是对北京市每个机动车收取年票制等。

二、受益者付费制度

从世界各国基础设施的资金来源上体现了两个趋势：是吸引私营部门的投资参与到原来由公共部门投资的大型基础设施建设中来；是按照“谁受益、谁付费”的原则设计特定的收费机制来解决特定基础设施的建设资金来源问题。

受益者付费制度是政府按照“谁受益，谁付费”原则，回收公共创造的土地增值的一种重要形式。这一制度是基于土地的自然增值应该由政府回收全部或至少一部分的原理。周诚认为：“按理说，由土地使用者投资而得到的土地增值(即人工增值)应归土地使用者所有；其余的增值(即自然增值)应归社会(国家)所有。但是，若自然增值全部征税收归国有，则不利于调动土地开发、经营者的积极性。”基础设施的建设会带来相关宗地价值的增值(实际表现的是整个不动产的增值，但由于地上建筑物在物质、功能、经济上的折旧，其本质上是土地的增值)，而这一增值属于自然增值，不应该由土地使用者获得，因而政府有理由将这一增值回收归于社会。而且，从世界各国及地区的实践来看，基础设施带来的土地增值远大于基础设施的建设成本，足以支撑其资金的需求。

小到邻里要求进行路面、人行道铺设，给排水、路灯安装等等生活设施的建设，大到公路、防洪、灌溉等基础设施建设，政府都可以指定一个包括所有受益不动产的区域，项目建设成本将会由受益区域内各不动产按照一定的方式进行分担。分配的方式简单的可以采取临街长度，复杂一些可以按照受益不动产的价值或增值额。

受益者付费制度有着如下的优点：，将预期的来源于公共投入引起的土地增值作为公共投入的资金来源是有效的一种途径。一个方面符合城市土地增值收益分配的基本原理；另一方面也保证了资金的筹措，大大减轻了公共部门的财政支出压力。在美国20世纪20年代，受益者付费制度较多时解决了许多大城市的1／5政府预算支出。，居民认为这是一种公平的方法。“谁受益，谁付费，不受益不付费”，符合公平原则。第三，抑制了受益土地所有者(或使用者)的投机行为；同时，提高了土地的保有成本，促进其对土地进行更高效的使用，以获取投资的回报。第四，付费者同时也会是监督者，工程的建设会得到公众更多的参与和监督，可以提高透明度，保证工程的顺利进行。

当然也不是所有的基础设施建设资金都可以用受益者付费制度来解决。当基础设施的受益者非常广泛而分散时，各宗地土地价值的变化反映了各宗地业主的受益程度，这时一个基于土地价值的税收制度就比受益者付费制度更容易实施。如果没有土地价值的变化，表明其没有受益于这项基础设施，因而不用付费；受益多的交税的基数大，因而付出就多。这样也科学地体现了受益者负担的原则。

受益者付费制度是美国政府回收公共创造的土地价值增值的一种重要形式。美国现在越来越多的公共交通设施的建设依赖于“受益者付费制度”这一土地价值增值的捕获形式。如在城市轻轨火车站的步行距离内(通常是1／4英里)，土地的价值直接由这一交通枢纽引起的增值率高达25％。以土地价值增值捕获为形式的土地税收设计可以轻松地支撑工程的建设成本，而不是将这一部分巨大的自然增值落入到私人土地所有者的口袋。

受益者付费制度在中国台湾的应用形式是工程受益费。工程受益费是指依土地相关法令之规定，政府为兴建某一地区之特定公共建设工程，向该地区内该工程的受益土地及地上建筑物所有人，按其所受利益之程度征收工程受益费，以使其分担该项建设工程所需费用，减轻政府财政支出的负担。台湾现行的工程受益费的法规是2000年11月8日修正后公布的《工程受益费征收条例》和2000年11月17日公布的《工程受益费征收条例施行细则》。

我国其实已经有了类似的尝试，如2003年8月7日《解放日报》报到的上海铁路南站的部分建设资金筹措将与周边土地增值收益相捆绑的做法，是上海重大工程建设投融资改革的新举措。但是我国城市基础设施的建设资金的来源主要还是由政府先以基础设施配套费的形式向开发商收取，然后由公共部门进行基础设施的投资建设。一方面建设资金得不到保障，另一方面受益者与付费者也没有什么联系，针对性不够，难以实现公平。随着我国经济的发展、城市化的压力，以及人们对生活水平的提高，政府公共部门需要投入的地方相对于其有限的地方财政收入而言是远远不够的，这时，应该采用受益者付费的方法来提供基础设施建设经费，回收土地的自然增值。

三、利用受益者付费方式来解决五环路的建设贷款偿还的方案

1、方案的思路

由于五环路的开通及目前的停止收费，必然会带动沿线的土地价值的升值，这部分增值对于土地的使用者而言是不劳得利(暴利)，这部分增值从理论上说应回收归五环路的建设单位，因而可以借鉴各国及地区的收益者付费制度的经验，设计针对五环路工程的受益费征收方案，向五环路沿线的土地的使用者分摊五环路的建设成本。因为他们是五环路工程的受益者，符合受益者付费原则；而且从国外的实践来看，工程引起的相关土地价值的增值是巨大的，以其中的一部分就足以支付工程的建设费用。

2、实施步骤

步：确定工程建设的实际要回收的费用总额。基本上应该包括前期征地费、拆迁补偿费、工程建安费、管理费、借款利息、头发公司的合理利润，加上回收过程中可能发生的管理成本。

步：工程受益范围的确定。五环路由于是封闭型的快速路，对周边土地价值的提高效果较明显的是各出入口附近的范围，各个出入口可以近似理解为一个个的枢纽站，我们以各个出入口为圆心的一定受益半径的区域作为许多个受益区域。

受益半径的确定在台湾工程受益费实践中，针对市区道路两边的受益区域，如果路宽在40公尺以下的，为5倍的路宽区域内：如果路宽为40公尺以上，以40公尺为基准5倍宽度区域内；如果是道路始末端，以道路线与路末端的交点为圆心，以上述的受益宽度为半径的半圆区域作为受益区域(台湾《工程受益费征收条例施行细则》第十八条)。

国外的研究表明：一般在城市轻轨火车站的步行距离内(通常是1／4英里，差不多400米)，土地的价值直接由这一交通枢纽引起的增值率高达 25％。在美国西雅图的受益者付费方案设计中，火车站的受益范围使用的是0.5平方英里。换算成受益半径是0.4英里，差不多640米。

由以上的比较，我们暂将每一个出入口的受益半径定为500米，每一个出入口的受益面积为0.785平方公里。

第三步：工程建设费用在受益范围内的分摊方式。

从理论上讲，较科学的分摊方式是分别评估受益范围内各宗地的价值增值，总和计算出增值总额，用建设费用除以增值总额，计算出每一个单位土地价值增值应承担的工程建设费用；然后以其为征收费率，分别乘以各个宗地的土地价值增值来计算各宗地应缴纳的受益费。

这种方法显然存在估价任务艰巨的问题，另一个在台湾省的工程受益费征收办法中使用的是类似于路线价评估临街土地价值的方法，依深度划分若干受益等级，对每个等级确定征收率。建设经费的负担分为受益线和受益面两部分。受益线是指沿道路之境界线或法令指定退缩之建筑线或道路之端线，受益线的所有土地共同负担总工程费用之20％，各土地则依其邻接受益线长度比例分担。受益面即是上述的以道路宽度的5倍作为的受益区域，共同承担80％的建设费用。受益面上分成三个区域：区为沿道路境界线自该线起垂直深入至等于路宽之地区，负担40％；区为沿区边线，自该线起垂直深入至等于路宽2倍以内之地区，负担25％；第三区为沿区边缘，自该线起垂直深入至等于路宽两倍以内之地区，负担25％(台湾《工程受益费征收条例施行细则》第十九条)。如下图所示：

我们这里借用路线价中的“四三二一”法则，将每一个出入口受益圆形区域以每1／4半径划分为四个圆环，个圆形区域负担40％，个圆环区域负担30％，第三个圆环负担20％，第四个圆形区域负担10％。

因而我们头先将所要征收的建设费用总额除以出入口总数，得到每个出入口受益区域应分担的建设费用。然后以上述“四三二一”法则分配到各个宗地。

3、征收方式

征收方式可以是一次性的，也可以是分期支付，台湾省的方式一般分为2年8期(每3个月缴纳)开征。考虑到五环的建设费用达100多亿，在本方案中以分期方式支付。

4、总的土地价值增值的评估

我们下面来粗略估算一下五环引起的总的土地价值增值额，与五环的建设费用比较，来说明征收土地增值的比例和付费者的承受能力。

出入口以100个计，总受益面积78.5平方公里，其地价参照北京市基准地价六级各用途楼面熟地价中值的平均值取1492.5元／平方米，容积率取1.56，则地面熟地价为2238.75元／平方米，则受益面积总地价为1757.42亿元；如果将由于五环路引起的土地

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