现行征地制度在加快工业化城镇化进程的同时，也带来大量社会问题。海南陵水、三亚市政府探索新征地拆迁模式，让农民成为征地拆迁的参与者;合理分配土地增值收益，让农民分享城市化成果;创新留用地安置，培植适合农民从事的有稳定收入流的产业，实现了农民与政府的双赢，促进了和谐稳定与发展，值得在征地制度改革中予以借鉴和推广。

　　近年来，征地拆迁成为群体性上访的头位原因，征地问题占国土资源部信访案件的40%以上。暴力强征、强拆等恶性事件呈多发且不断升级态势，在一些地方引发官民冲突，加大社会风险。我们在海南实地调研中发现，陵水县大墩村、三亚市月川村民从为“誓死保卫土地”和政府发生多起冲突，到主动配合组织实施征地拆迁，前后形成巨大反差，为改革征地制度提供了经验。

　　陵水、三亚征地创新做法

　　让农民成为征地拆迁的实施者

　　三亚市和陵水县政府在实施征地拆迁时，改变了以往先找好大企业作下家、政府实施拆迁的办法，而是明确政府在征地拆迁中的定位是主导但不包办，主要起指导、监督、宣传和协调保障作用。政府在对被征地区块的地上附着物等进行市场评估后，将征地补偿总费用和工作经费“打包”给村委会或居委会，由其成立的股份制公司实行拆迁。公司再按照法定标准给予村民拆迁补偿后，结余费用由全体村民共享。

　　让农民成为征地的实施者，一是化解了征地过程中政府、开发商与农民的矛盾冲突。在三亚市和陵水县的试点村，新办法使被拆迁人和拆迁人成为同一个利益主体。自1994年以来多次强拆均未完成拆迁改造的月川村，2007年仅用了三个月，就基本完成了拆迁安置工作。二是杜绝了征地拆迁中的违规违建问题。政府采取包干补偿办法后，村民明白，如果在青苗、坟墓上的补偿资金多了，留给公司发展的资金就少了，可以开展的项目也就减少，自己的利益自然也少了。因此，村民之间自然形成有效监督，杜绝了征地拆迁过程中的抢种抢建甚至造假坟的行为。三是保障了被征地拆迁人的合法权益。在实施国际旅游岛陵水海洋主题公园11670亩土地征收时，大墩村拆迁公司没有聘请评估公司，而是通过村民代表大会，组织村民对地块上的附属物进行自主评估，节约了近100万元的评估费。由居委会和村民成立开发公司负责对自身地块的拆迁工作，负责改造后的不动产经营和管理工作，并具体测算拆迁成本，从根本上杜绝了由政府、开发商实施拆迁过程中产生的“灰色收入”以及特殊利益群体。大墩村项目拆迁结束后，农民集体共获得9700多万元的村办股份企业发展资金，为村集体经济发展和解决失地农民就业、生活来源和长远发展提供了保障。

　　合理分配土地增值收益，让农民分享城市化成果

　　三亚市在城中村改造试点中，制定了集体建设用地和国有建设用地按照同地同价的补偿原则。先以政府指导价，按被征土地和拆迁房屋面积对被拆迁人予以足额货币补偿和过渡安置，其后由农民自主拆迁腾地。政府再进行土地招拍挂，将土地出让收益计提各项税费后，扣除20%作为政府前期规划和基础设施投入经费，剩余部分全额返还农民。三亚市25度阳光片区?穴商品房?雪征用月川居委会26亩土地，返还土地出让收益3200万元，平均每亩123万元，是土地补偿款的38倍。月川居委会五组一块13亩的土地，返还土地出让收益1120万元，是土地补偿款的350倍。

　　陵水县在实施国际旅游岛陵水海洋主题公园征地拆迁时，对大墩村实行海南省较高征地补偿标准进行补偿，地方政府还允许村委会将节余的389亩集体建设用地直接进行公开招拍挂，这是国内头例由农民集体直接将集体建设用地招拍挂出让。它让农民直接分享土地级差收益，实现了集体建设用地与国有建设用地的同地、同价、同权。

    创新留用地安置，培植适合农民从事的有稳定收入流的产业

　　为了切实解除失地农民的后顾之忧，陵水县政府按照征地总面积的8%给村委会留足建设用地。村委会可在为村民建安置房屋后将其余土地转化为商业地产，通过土地市场将其挂牌拍卖或自己创办集体企业。在安排留用地时，县政府采取优先安排的办法，将所规划项目区内基础设施较完善、地理位置较佳的优越地段优先安排被征地的农村集体经济组织使用，并从规划、产业发展方向加强引导，扶持被征地农村集体经济组织发展特色商业，参与海南国际旅游岛的建设。

　　以海南国际旅游岛陵水海洋主题公园为例，县政府共征用大墩村集体土地3108.56亩，给大墩村委会的留用地为248.68亩，将海南国际旅游岛陵水海洋主题公园项目中地理位置较优越、并在建设规划中确定为商业、住宅一体的地块优先安排给大墩村发展旅游产业。村委会拟使用该地块与知名企业联合兴建五酒店，还计划在新村安置点规划建设4栋320间公益酒店和超市、市场自行经营或出租，保障农民长久收入。

　　三亚市政府在征地拆迁前，就帮助村集体成立股份制公司，其主要职能是前期负责拆迁，后期经营和管理集体资产，确保村民对村级组织专业人的监督，保障村民获得分红收益。陵水县政府支持大墩村村民共同成立股份公司，管理和经营集体土地资产，为了经营好公司，他们还从外地聘请了专业技术人员参与管理、指导生产。

　　在新征地模式下，农民参与了城市建设，实现了集体建设用地与国有建设用地同地、同价、同权，真正做到了农民长远生计有保障。

　　完善征地制度的几点政策建议

　　从海南化解征地矛盾的经验来看，只要政府在征地拆迁中，从农民的切身利益出发思考征地解决之道，将农民的权益纳入城市化进程中一并考虑，地方发展就能得到农民的积极配合与支持，征地难题就能迎刃而解。

　　改变现行征地拆迁模式，让农民成为征地拆迁的实施主体和受益者

　　海南经验表明，让农民成为征地拆迁的实施主体，从征地拆迁的开端就能得到一笔收入，将征地拆迁成本与农民利益捆绑，避免了政府与农民的直接对立。以往在征地拆迁的过程中补偿给违章建筑和抢建抢种的款项一般都大于50%，新的征地拆迁方法，政府无需支付违章建筑和抢建抢种的款项，财务成本低、行政成本低、老百姓收益高。应推广由农民集体成立征地拆迁公司，并作为征地拆迁实施主体的做法。地方政府经过合理评估后，将征地拆迁补偿费用统一支付给农村集体经济组织，节余部分归农村集体组织合理分配使用。

　　实现集体建设用地和国有建设用地同地、同价、同权

　　政府征收集体建设用地?穴使用权?雪不能按照农用地价格的标准补偿，必须按非农用地的市场价格进行赔偿。不管城市规划区内还是城市规划区外，都应允许集体建设用地的存在，集体建设用地可以同国有建设用地一样出让其使用权。

　　切实落实“被征地农民长远生计有保障”

　　借鉴海南的做法，地方政府在征地时，必须留一定比例建设用地供农民长期使用，发展让农民有稳定、长远收入的产业。政府在项目资源的配置上要将有稳定、持续、较好收益的项目配置给被征地农民。在项目开发中，政府的采购制度要向农村集体组织倾斜。政府还要帮助农民完善经济组织结构，健全农村治理结构，保障全体村民长期、公平获得土地增值收益，以及将被征地农民纳入与城市职工同等的社保和养老体系。

　　（作者单位：国务院发展研究农村经济研究部;国土资源部耕地保护司;中国土地勘测规划院）

扫一扫或者搜索微信号：Lcy18876761354

长按识别二维码

免费看房热线（0898-66691855）

QQ号：

远离城市雾霾，带上您最爱的人一起享受海岛阳光！