科学发展观是党在新世纪我国开始进入全面建设小康社会新阶段关于发展的重大战略思想。党的十七大报告，进一步明确了科学发展观在党的指导思想上的地位，并全面系统地阐述了科学发展观的思想内涵和实践要求，指出：“科学发展观，要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”

城市土地开发贯彻落实科学发展观，不仅要以科学发展观的理念和要求为指导，从城市土地资源的基本属性和城市土地开发利用的基本规律出发，重新审视和反思我国当前城市土地开发管理体制、模式存在的问题和缺陷，更要按照科学发展观的总体要求，探索创新，逐步建立起符合科学，发展观要求的城市土地开发管理新理念、新体制、新机制、新模式，努力破解城市发展中的土地问题和难题，推动城市土地开发和城市建设更加科学、规范和有序。

丁桥大型居住区土地开发建设的实践及运作特点

浙江省杭州市丁桥大型居住区位于杭州市区东北部江干区的丁桥镇内，规划为未来大杭州的 CLD(即生活区)。为切实解决中低收入家庭的居住问题，2003年杭州市委、市政府及时启动了丁桥大型居住区建设计划，确定以保障性住房建设为主，并列入杭州市2003年工程。

在丁桥大型居住区开发建设中，针对传统城市建设和土地开发所普遍存在的问题或矛盾，特别是征地拆迁难题、中低收入群体民生问题以及城市基础设施、公建配套供给不足或建设滞后等问题，杭州市委、市政府以科学发展观为指导，对城市土地开发的理念、组织体制、运作机制和运作模式等进行了大胆的创新实践，并取得了显著成效。

丁桥大型居住区一期规划用地总面积为5491亩，建筑总面积为350万平方米，建成总居住人口 10万人。在短短3年内，丁桥大型居住区一期土地开发建设任务基本完成，至2007年底，已顺利完成征地4715亩，房屋拆迁65万平方米，兴建拆迁安置房35万平方米，已有1051户5000多人入住新建安置房。同时，还提供了902亩经济适用房用地和897亩中低价商品房用地，其中2006年提供经济适用房用地614亩，开工建设面积达60万平方米，占当年杭州市区经济适用房总开工面积的60％。曾经偏居一隅、乏人问津的城郊小镇，如今被现代化的安居房小区、宽阔的公路、崭新的学校以及齐备的基础设施所代替。

分析总结丁桥大型居住区土地开发与建设的成功经验，核心在于确立了一套符合科学发展观要求的城市土地开发新理念、新机制、新模式。

贯彻“以民为先”思想，树立符合科学发展观要求的土地开发新理念。

城市土地开发不只是“生地”变“熟地”、“熟地”变“建筑”的工程过程，而且涉及政府公共利益、开发企业利益和各种经济个体利益之间复杂的经济、社会关系的重新协调平衡过程。丁桥的成功实践经验，就是以科学发展观“以人为本”的核心理念为指导，率先树立“以民为先”的土地开发新理念，实现城乡用地统筹、保障被征地农户权益、解决城市无房户和住房困难户住房问题、方便居民生活并通过贯彻实施“五个先”的原则加以落实。

安置房先建设。

是指房屋拆迁实施“先建后拆”，并在安置房建设中做到被征迁群众“三参与一监督”(即征迁对象参与安置房地块的选择，参与安置房设计方案的确定，参与安置房建筑材料的选择，参与监督安置房建设工程的质量)，从而大大缩短甚至避免拆迁户过渡之苦。目前，总用地面积329亩、总建筑面积达35万平方米的安置房建设已经完工， 1051户拆迁农户已入住功能齐全、环境优美的安置房。

10％留用地先定位。

是指按照“确定先、分配先、引导先”原则对目前杭州市执行的留用地政策予以优先落实。“确定先”，即征迁之初，事先征求镇、村意见，在规划中先行将314亩留用地指标全部落实到了区位条件较好的具体地块；“分配先”，即由当地镇政府牵头，将通过审核的留用地指标分配到每个村；“引导先”，即厂桥大型居住区前期建设指挥部会同当地镇政府对留用地进行开发性建议规划，引导留用地资源有效配置与科学定位，确保居住区“三产”配套的充足与科学，从而不仅可以提供三产的就业岗位，还可以使村民从留用地的收益中获得稳定的分红。

社会保障先落实。

是指按照杭州市现行征地农转非人员基本生活保障有关政策，在征地拆迁之初，先行核定各村被征地农民的社保指标；征地拆迁之中确保征地补偿费及时到位，确保符合参保条件的被征地农民100％参保；从而率先落实好被征地农户的基本生活保障，解除他们的后顾之忧。

保障性民生用地先供给。

从贯彻落实科学发展观看，当前城市土地开发应更加重视社会公平，应将更多的眼光投向城市中大量的无房户、住房困难户等弱势群体，以实现“居者有其屋”。杭州丁桥大型居住区土地开发项目无论是项目立项；规划选址、还是供地政策，都始终树立并贯彻优先保障民生问题的理念。

头先，丁桥大型居住区建设立项的初衷，就是为了解决中低收入家庭的住房困难问题，是杭州市实施“居者有其屋”工作目标的重要组成部分，并被列为杭州市2003工程计划和“实事工程”之一。

其次，在规划上，明确规定整个丁桥地块按照 50％的比例建设经济适用住房和中低价格的商品房，以充分保证保障性用地的土地供给和经济适用住房的建设，切实保障中低收入居住权的实现。

再次，在供地政策上，优先供给经济适用房用地。按照规划，丁桥大型居住区三年内要交付经济适用房用地902亩，规划建筑总面积150多万平方米。截至2007年底，所有经济适用房地块的交地工作全部完成，成为杭州市区经济适用房交地较快、较多的区域，丁桥大型居住区指挥部还连续三年被评为杭州市经济适用房和保障性住房建设先进单位。

基础及公共配套设施先建设。

现行的城市土地开发模式往往只将有关的市政基础设施建设予以实施，如“七通一平”等，而对有关的公共服务设施等并无强制性要求，致使实践中无论是经济适用房还是商品房项目，公共配套设施未建成或未投入运营就仓促交付的现象非常普遍，不仅使得居民生活便捷度难以提高，容易引发多方面问题，也影响城市土地价值增值的有效实现。

针对这些问题，杭州丁桥大型居住区开发建设实践中，率先提出“基础及公共配套设施先行建设”的原则，在统一规划指导下，将道路、学校、商场等公建配套设施与安置房建设一起先行建设，以尽量减少因居住区建设给征地拆迁群众带来的不便，满足当地居民和购房入住居民生活、出行等方面的需求。截至2007年底，区内配套道路已基本贯通；河道整治正在进行；杭州师范大学附属丁兰实验学校已投入使用；污水泵站已经建成；丁兰公园、健身公园已基本建成；居住配套正在建设；自来水加压泵站、11万伏变电所、公交站等其他配套项目也正在抓紧实施。所有基础设施和公共服务设施等均将在经济适用房投入使用前，全面建成并投入使用。

以土地储备为平台，构建了符合科学发展观要求的城市土地开发新机制。

杭州丁桥大型居住区开发建设实践中，为贯彻落实科学发展观，摒弃了传统的城市土地开发管理模式和机制，以新型的城市土地储备制度为平台，实施成片土地分级开发模式。即按照“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的“五统一”原则，在土地出让前，通过土地储备，由政府先行组织实施土地前期开发，实施城市土地一级开发模式。从而不仅使得政府能依法行使土地征用权、收购权，而且有利于促进国有土地资产保值增值，为优先保障被征地拆迁农民利益等“五个先”原则的贯彻落实奠定制度基础。

以国土管理部门为主导，构建了符合科学发展观要求的新型城市土地一级开发运作模式。

如前所述，以土地储备制度为平台，实施土地一级开发将是我国新时期城市土地开发的主导模式。因此，如何探索建立一套行之有效的城市土地一级开发模式显得尤为关键。杭州市丁桥大型居住区开发建设实践中，以科学发展观为指导，为确保“五个先”原则的贯彻落实，率先引入了公共管理的理念，探索出了一条以国土管理部门为主导，土地开发前期指挥部与政策性土地开发公司为载体，实现政府主导与市场运作有效结合、多部门多级联动的新型城市土地一级开发运作模式。

引入公共管理的理念，建立国土管理部门主导的新型城市土地开发管理组织体制。

杭州丁桥大型居住区土地开发实践中，率先引入公共管理的概念，以土地政府开发为主线，构建起以国土管理部门为主导的新型城市土地开发管理组织体制。

头先，在专业体制上，丁桥大型居住区一期成立了由杭州市国土资源局、建委、发改委、财政和规划各职能部门及江干区在内的丁桥大型居住区前期建设专业小组，以协调各职能部门关系，提高土地开发审批效率。

其次，建立了以杭州市国土资源局为主的丁桥大型居住区前期建设指挥部，采取“市、区、镇、村”四级合力建设、各部门协调配合、全社会共同参与的工作机制，以更好地协调处理征地、拆迁环节各项工作，更好贯彻落实好“三先”工作。

第三，在具体运作层面，以国土资源管理部门为主导，实施城市土地开发和建设中的各项具体的事务性工作。一方面，以土地储备为依托，完成立项、规划、整理和供地等政策面工作；一方面，以前期建设指挥部作为建设单位，统一征地拆迁、统一规划设计、统一公开招标。此外，成立附属于国土部门的国有独资的城市土地发展公司，既解决所需的大量资金问题，又能够按照公司化运作要求具体实施土地开发和建设工作。

组建政策性土地开发公司，实现政府主导与市场运作的有效结合。

土地储备制度建立以来，作为事业性单位的土地储备机构理所当然承担土地一级开发中的事务性管理工作。对于土地一级开发过程中涉及的融资活动、基础设施及公共设施建设等具体经营性活动，理应是开发企业的优势所在。但若完全由追求利润化为目标的开发企业来承担土地一级开发的所有经营性活动，又很难确保土地开发过程中的社会、生态目标的有效落实。

为较好解决企业的“赢利性”与“公共性”矛盾，既提高土地一级开发的效率、降低开发成本，

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