日本住宅公团

日本住宅公团成立于１９５５年。当时，日本的住宅完全不足仍很严重，总量缺少２７０万套。当时的鸠山内阁把住宅对策作为政府的重要任务，制定了以１９５５年为起始年的住宅建设十年规划。日本住宅公团（以下简称“公团”）就是在这样的背景下，根据１９５５年７月颁布的《日本住宅公团法》而成立的。

当时日本政府对于设立公团的必要性，主要有以下几点考虑，公营住宅是由地方政府在其辖区范围之内进行建设，不能有效地适应大城市圈地区从广域视角出发的住宅政策的需要。，公营住宅依存于财政的补贴，对于大量建设而言存在财政能力上的制约。第三，公营住宅是以低收入群体为对象，不能满足中等收入工薪的需要。第四，住宅金融公库的融资是以个人购房或建房为主要对象，且建房者须自行确保用地，因此在地价快速上涨、土地开发秩序混乱的大城市及其周边地区不能有效地应对住宅需求的动向。日本住宅公团法中对公团的业务范围规定为：住宅建设、住宅管理、住宅用地的开发、与住宅区相关的配套设施和公共设施的建设。

公团的性质为政府全额出资的特殊法人。其中政府出资约占３／４，大城市地区的地方政府出资约占１／４。到２０００年３月为止，公团累计建设住宅约１５０万套，为缓解住宅短缺做出了很大贡献。公团住宅中既有出租住宅（占５３％），也有商品住宅（占２１％），还有公团建设后出让给土地所有者，以便其经营出租住宅业务的“民营出租用特定出让住宅”（占２６％）。

公团的出租住宅一般通过公开募集并以抽签的方式决定承租者。公团对承租者的收入水平既有下限要求又有上限要求。月收入的下限标准额规定为房租的４倍。上限标准额则是以具体的金额规定的，如２００１年时的家庭租户月收入上限为３３万日元，单身租户的月收入上限为２５万日元（大学毕业新参加工作者的平均月工资水平在１８万—１９万日元之间）。

由于日本是土地私有制的国家，无论是地方政府还是住宅公团，在取得建设用地时只能通过在土地市场上购购，与民间开发商处于平等竞争的地位。在１９９０年代初泡沫经济破灭之前，快速上涨的地价迫使公营住宅和公团住宅的租金及房价水涨船高。公营住宅由于有来自财政的大量补贴，使得租金总水平还是大大低于市场平均水平。但公团住宅的租金和房价水平则与市场平均水平比较接近，迫使公团住宅在选址上向地价相对便宜的远郊发展，户型选择上以小户型为主，结果给公团住宅带来了“高（价格高）、远（距市远）、狭（面积狭小）”的恶名。根据公团自身进行的调查，其在东京圈建造的租赁住宅的平均单程通勤时间“与时俱进”。１９５９年之前建造的住宅为６９时辰，１９５９年—１９６４年之间建造的为７５时辰，１９６４年—１９６９年之间建造的为８２时辰。按单位面积计算的住宅租金价格指数，若以１９５６年为１００，１９８１年就达到了７０６。就公团住宅的面积而言，１９５６年时的平均建筑面积为４１．２平方米，１９８１年为７３．２平方米。

公团推进项目的资金来自国家财政以及保险、信托等民间金融机构的贷款。财政从一般会计中为公团提供补助金，主要用于通过贴息降低公团出租住宅的房租。在近年来日本对特殊法人进行改造和重组的浪潮中，公团经过了多次的合并，从２００４年７月起已经融于独立行政法人“都市再生机构”之中。

对中国的启示

１．解决住宅问题是政府的重要职责

从前面的介绍中可以看到，日本是把“居者有其屋”作为基本生存权利的一部分来看待的，政府的住宅政策构成社会保障政策的重要组成部分。这实际上也是发达市场经济国家的普遍做法。日本学者五井一雄在论述政府干预住宅问题的依据时，列举了三条理由：，住宅具有外部性（因为其构成居住环境的一部分），是准公共产品，因此政府必须保证这一领域的资源配置达到合理的水平；，住宅是基本生活需求Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｍｉｎｉｍｕｍ的组成部分，政府从社会保障和收入分配的角度出发必须进行干预；第三，住宅建设能够起到调节景气变动、稳定经济运行的作用。显然，这三条理由中的前两条在社会政策上具有更重要的意义。

我国在推行住房制度改革以来，政府通过全面出售公有住房，卸掉了原来背负的沉重财政负担。但与此同时，政府承担为低收入人群解决居住问题责任的有效机制却未建立起来。经济适用住房不仅数量少，而且大多实际上成为一般商品住房。廉租住房制度虽然从１９９９年逐步开始实施，但由于制度本身缺乏强制力，在相当一部分地方政府缺乏积极性的现实情况下，实施效果乏善可陈。到２００４年为止，还有近半数的大中城市没有建立廉租住房制度，大多数城市没有明确的管理机构，没有落实资金来源，也没有建立较低收入居民家庭档案和申请、审批制度。即使建立了廉租住房制度也形同虚设。而且，现行廉租住房制度的方针是“以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅”，在房地产价格不断攀升的市场格局下，政策的有效性无疑将受到极大的挑战。

针对这种状况，头先必须从指导思想上明确，解决住宅问题是政府的重要职责。特别是为低收入人群解决住宅问题，是构建社会主义和谐社会的题中应有之义。应借鉴日本的《公营住宅法》，在法律上明确各级政府在保障公民居住权利方面的责任，大幅度强化和完善廉租住房制度，使其成为政府住宅政策的重要支柱。

２．“居者有其屋”不等于“居住必购房”

虽然日本从１９６８年起住宅总套数就超过了居住总户数，在总量上实现了“居者有其屋”，但从住宅产权关系来看，日本的住宅自有率长期以来保持在６０％左右（１９９８年为６０．２％）。也就是说，就住宅套数而言，有４０％左右是出租住宅。１９９８年，公营出租住宅在住宅总套数中所占的比重为６．７％。在美、英、法等其他发达市场经济国家，住房自有率的水平也与日本大体相当。

国际经验表明，“居者有其屋”不等于“居住必购房”。但我国自推行住房制度改革以来，随着公房的全面出售，“居住必购房”已成为社会的主流做法。特别是在政府把住房问题几乎全面推给市场的情况下，这种违反一般住房消费梯度的做法更加加剧了住房问题的尖锐程度。因此，要改变这种局面，也必须通过大力强化和完善公营廉租住房制度来实现。

３．“公营住宅”和“公团住宅”的做法值得借鉴

住宅金融公库、公营住宅和公团住宅构成了日本公共住宅供给政策的三大支柱。其中的公库是旨在弥补民间缺少建造或购购住宅的资金而出台的政策措施，实施的效果是提高了住宅的自有率。鉴于我国已经开展了住房按揭贷款制度、普遍意义上的资金短缺已不存在、住宅自有率水平已经很高的现实，对公库制度的借鉴已非急务。但是针对低收入的公营住宅制度，和针对中等收入的公团住宅的做法，对于我国具有重要的借鉴意义。

我国近两年来多次出台针对房地产市场的调控措施，意在抑制住宅价格的过快上涨，增加对中小户型住宅的供给，从而缓解中低收入购房难的问题。应当指出的是，仅仅靠对房地产市场进行调控并不能解决低收入的住房难题。在我国这样一个人地关系紧张、大城市地区的现实情况下，不可能把房地产市场的价格水平压低到低收入都能购得起商品房的地步。要解决低收入的住房问题，只有通过政府直接介入住宅的供给，以公营住宅的方式为低收入提供廉租住房，惟此才能为市场之所不能为，发挥政府在保障公民基本生活需求方面的作用。另外，政府是否应当采取日本住宅公团的方式，直接介入中档住宅的供给，值得进一步深入研究。

４．有效的住宅政策有赖于个人征信管理体系的建立和完善

前面已经提到，政府住宅政策的当务之急是强化和完善面向低收入的廉租住房制度。但这一制度的有效实施，有赖于个人征信管理体系的建立和完善。政策当局必须能够准确地掌握廉租住房申请人的收入水平、资产保有水平及其变化情况，才能够使面向穷人的政策真正惠及穷人。目前，我国的个人征信数据极端分散，公安、工商、税务、劳动保障、人事、建设等多个政府部门以及商业银行、公用事业、邮政、电信、移动通讯、保险等商业机构各自保有部分个人信息，而且处于相互屏蔽的状态，没有形成完整的个人征信管理体系。应当通过立法、行政等多方面的手段促进个人征信管理体系的形成和发展。这不仅对有效的住宅政策是重要的，对现代社会管理的方方面面也是不可或缺的制度基础。

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