从“飞龙在天”到“龙落浅滩”，大龙地产戏剧性般的遭遇犹如贺岁片般生动，为公众诠释了何谓“大喜”、何谓“大悲”。

种种迹象表明，房地产市场调控风声日紧，各项政策风生水起，市场的游戏规则正在发生改变，“空手套白狼”的潜规则或将失效。但仍应看到的是，整治闲置土地的行动持续已久，但结果都可以用“阻力重重，收效甚微”来总结，而相关法律制度的缺陷可以说是造成闲置土地处置难的重要因素。因此，要保证此次整治行动的实效，或许我们还应该将目光投向立法层面。

□视点关注

法制日报记者 杜晓

法制日报见习记者 任雪

法制日报实习生 韩丹东

“天竺开发区22号地块在哪？”2月3日，在北京市顺义区后沙峪镇天竺开发区，记者询问了近二十个人之后，终于找到了这块曾经的“地王”。

在问路过程中，记者听到的较多的回答就是，“我们这里闲置的土地很多，不知道你要找的是哪一块”。

自去年年初以来，房价一路高涨，大大小小的开发商一以贯之的囤地行为成为公众眼中不可饶恕的“原罪”。从去年年底开始，宏观调控转向，打压房价的政策密集出台，其中一大主攻方向就是重拳整治囤地行为。政府的这一举措赢来了一片叫好声，翻阅媒体相关评论可以发现，诸如“向地王‘开刀’必须要‘见血’”等火药味十足的标题比比皆是。

但业内人士指出，闲置土地的产生有其深刻的社会和制度成因，整治囤地从根本上来说，离不开相关法律法规的完善。

一些地方政府以前有错误的发展理念，认为开发商盖楼能缴纳税收，就算不及时交土地出让金也会对他们姑息纵容。大龙地产的事件不是个案，具有一定的普遍性和代表性

放眼望去，顺义区后沙峪镇天竺开发区22号地块，还是一片杂草丛生的荒地。据当地居民介绍，22号地块附近的荒地都已经被拍卖出去了。但记者看到，目前仅有一个项目已经全面开工了。

就在几个月前，北京市大龙房地产开发有限公司通过拍卖方式以50.5亿元竞得这块住宅用地。该地块位于北京市高端别墅区——别墅区，规划建设面积271565.4平方米。大龙地产拿地的楼面价高达每平方米29859元，当时该地块曾被称为北京总价和楼面地价的“双料地王”。该总价地王纪录直至2010年1月21日才被另一家房地产公司以59.7亿元的拿地总价款打破。

然而，高价拿地之后，大龙地产的资金实力便引来多方质疑。

大龙地产1月28日披露的年报显示，2009年公司合并实现营业收入17.48亿元，同比增加1174.08%；实现净利润3.39亿元，同比增长14256.40%；每股收益0.82元。报告期内，公司总资产30.07亿元，比上年下降5.32%；公司期末现金及现金等价物余额2.55亿元。而截至2009年三季度末，大龙地产总资产为29.41亿元，货币资金余额仅为9934万元。

按照大龙地产2009年的净利润计算，需要将近15年才能支付50.5亿元的土地出让金。

果然，美梦不久变成了噩梦。

大龙地产2月2日发表公告称，2010年2月1日，北京市国土资源局发布《关于取消北京市大龙房地产开发有限公司顺义区后沙峪镇天竺开发区22号住宅用地国有建设用地使用权出让竞得资格的公告》，由于公司控股子公司北京市大龙房地产开发有限公司逾期未签订该宗地的《国有建设用地使用权出让合同》及《土地开发建设补偿协议》，北京市国土资源局决定取消其竞得资格，同时对于已经交纳的2亿元竞购保证金将不予退还。

大龙地产公告还表示，公司将积极与有关部门进行沟通，降低公司的损失。

对于北京市政府的这一举措，有关专家表示了赞同。

“一些地方政府以前有错误的发展理念，认为开发商盖楼能缴纳税收，就算不及时交土地出让金也会对他们姑息纵容。大龙地产的事件不是个案，具有一定的普遍性和代表性。北京市的此次举措值得称道，希望其他地方也能借鉴和学习。”中国人民大学法学院教授刘俊海今天在接受记者采访时说。

那么，大龙地产明知购不起这块地，为什么还要购？有业内人士透露，这种运作方式其实是业内潜规则：先以高价拿地，再拿这块地向银行贷款或者与其他房企或投资公司合作，等有了资金再去运作。然后做个沙盘预定房子，资金到手了再盖房。只要房价不跌，这种“空手套白狼”的事情就一直会继续。

“多数公司都是这么操作的，而这种操作的一个前提就是各方主体对楼市的看涨心理，所以这也引申出一个问题：如果不能使房价理性发展，将使很多环节出现更多问题，形成恶性循环，较后将给决策者造成更大困难。”中国人民大学土地管理学博士、 土地估价师张远索告诉记者，“具体到大龙地产，其国企身份也使公司决策者有更大胆量接手烫手山芋，这与现行国企亏损问责机制有关。”

“这次的土地收回发生了一次根本性的变革，说明过去开发商靠胆大、不诚信谋取市场土地使用权这种模式将不复存在。以前很多开发商都是以业主的钱来缴纳土地出让金，这种空手套白狼的游戏，过去是玩得通的。但是这个案例表明，开发商还是要诚实守信、合法经营，一定要充分评估房地产市场的法律制度给开发商带来的风险，否则就会受到相应的惩戒。”刘俊海说。

整治闲置土地行动持续已久却难有成效，个中原因甚为复杂。部分工作人员因为利益诱惑不能严格执法，是使问题迟迟不能有效解决的关键；地方政府也被认为是闲置土地整治的主要阻力之一

长期以来，土地被闲置都是个“老大难”问题。在22号地块附近，有居民告诉记者，其他被闲置的土地甚至有承包给农民建养殖场的。

但大龙地产的遭遇让不少人大呼，楼市调控要“玩真的”了。

据了解，在此之前，1月22日，北京市国土局发布了《关于加强我市闲置土地清理处置问题的公告》，公示了被暂停在北京拿地的8家开发商、超过一年的住宅用地尚未开工的19个项目。其中，大龙地产赫然在列。

北京市市长郭金龙1月25日在北京市第十三届人大第三次会议上所作的政府工作报告中也表示，北京市将继续整顿和规范房地产市场秩序，依法查处捂盘惜售、占地不用、哄抬房价等违法违规行为，遏制房价过快上涨势头。

此事的另一个背景是，2010年伊始的个周日，国务院办公厅发布了《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，其中提到，要加强对闲置土地的调查处理。国土部也将整治囤地炒地列为2010年七大工作之一。

种种迹象显示，一场整治闲置土地的大幕已在和地方拉开。

对于密集出台的政策，张远索表示，2009年房地产价格非理性飙升，在给各级政府带来极大财政收入的同时，也让感受到现有房价可能造成的社会动荡问题。虽然之前有过严禁“囤而不开”的相应政策，但都没有付诸行动。这次大龙地产事件，可以说是很鲜明地表明了政府的态度。但是，这项政策如何全面长久地予以执行，才是问题的关键。

整治闲置土地的行动已经持续了很多年，但并未取得很大的实效，个中原因甚为复杂。张远索说，除了制度规定方面缺乏进一步细化和定量的标准外，主要问题还是出现在监督机制的执行环节。部分工作人员因为利益诱惑不能严格执法，是使问题迟迟不能有效解决的关键。”

业内人士透露，查处闲置土地之所以困难，要么是因为被打了招呼，要么就是国企和央企拿地可以慢慢交地价款，甚至能改规划，“可以说是在对赌政策”。

地方政府也被认为是闲置土地整治的主要阻力之一。

张远索告诉记者，不少民众认为，一些地方政府采取了相应手段将的努力予以化解。民众对此类问题条件反射般的怀疑，确实应该引起高层的重视。

一位实际参与过处置闲置土地的国土资源部门负责人告诉记者，就闲置土地的产生原因来看，可以归结为，“各级地方政府和国土资源管理部门为了当地保障用地需求，将工作放在用地报批和供地审批上”。而对后续土地开发利用过程的监管方面，由于多种因素的影响，形成了“不想管”和“不愿管”的局面，加之监管力度不够、技术手段落后、基础数据不清等因素，产生土地闲置现象自然是顺理成章。

相关法律法规制度的缺陷是造成闲置土地处置难的重要因素。因此，当务之急是要修订统一的闲置土地情形认定标准，完善监督和惩罚机制

多年来，整治闲置土地的结果可用“阻力重重，收效甚微”来总结。为此，有识之士已经将目光投向了立法层面。

来自国土资源部门的负责人认为，就闲置土地处置困境而言，制度安排层面的法律法规缺陷是造成闲置土地处置难的重要因素。

这位负责人表示，在制度安排中，土地存在着法定“刚性闲置”事实。由于现有法律对闲置土地处置作出了满二年后方可收回重新安排使用的规定，以逆向思维则形成了现实中土地一旦闲置，在时间上需二年以上的法定“刚性闲置”的事实，由此导致土地难以得到高效利用。

其次，对闲置土地缺乏有效的市场引导机制。由于土地转让条件的法律限制性规定，土地闲置未达到法律转让条件的，土地使用者只有被动地接受缴纳闲置费及收回土地的局面。

较后，对闲置土地收回的程序未作细化规定。现行土地管理法和房地产管理法只对收回情形作出了规定，未明确收回闲置土地使用权的执行程序。而在依法行政前提下，程序的合法性是十分必要的。

张远索认为，处置闲置土地未来的立法方向应包括，“完善监督和惩罚机制，可以通过网络等对出让土地开发进展情况予以公示，由普通民众进行监督，对囤积居奇进行惩处；切实降低房价，打击投机性炒房、限制家庭拥有套数，使房价与普通民众收入倍数介于合理区间，使房地产健康平稳发展，各方对于后期都是看稳，而不是强烈地看涨或看跌，才能从根源上解决开发商囤地、惜售等问题”。

刘俊海则认为，建立健全土地闲置处置体系，关键在于完善闲置土地相关法律法规体系。“头先要修订统一的闲置土地情形认定标准，在法律、法规和规章间形成统一的闲置土地认定标准，包括责任主体和责任范围、闲置起算时点、闲置有效计算时段、已投资数额或已开发建设面积确认以及因司法裁决而转移的未开发利用土地的闲置情形认定等标准。”

“此外，还应修改完善现有闲置土地收回程序规定。收回闲置土地是一种行政处罚行为，应按照行政处罚法规定的法定程序操作，以避免执行过程中

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