一桩打了三年的官司，引发小区绿地面积的监管之争。由于相关职能部门法规之间的冲突，小区绿地成了没人管的“尴尬地”。

　　小区绿地公共利益的保护真空

　　本刊记者/程丰余

　　虽然华清嘉园小区业主状告北京市园林局就绿地缩水行政不作为一案已以和解告终，但在社会上所引起的关注却不断扩大。业主的代理律师陈岳琴与地球村、自然之友等民间环保组织合作，希望能在北京市3000多个商品房小区中实测50—100个小区的绿地面积，以便把握北京市小区绿地问题的概貌。8月15日，他们联合京城数家媒体记者来到北京市园林局，寻求政府相关部门的技术支持。

　　实际上，这一事件的全过程，所暴露出的问题并非仅局限于小区绿化面积缩水，矛盾也不仅仅产生于业主和开发商之间。

　　开发商混淆概念

　　绿地、景观、雕塑，开发商售楼时总会把自家小区吹得天花乱坠。但到了交房的时候，业主们才会发现，开发商开始承诺的景观绿化大多只是纸上谈兵，那些做在楼盘广告上的景观或画在总平图上的绿化配套，并不能得到保证。

　　记者从北京市规划委员会了解到，相关部门在较初的审批中并不审批小区总平面图，仅对房屋间距进行规划核准，只会给出一些硬性指标，包括绿地率、容积率等。较终验收楼盘时，也主要针对规划核准图进行验收。至于小区绿化和景观，有关部门人士承认，“我们控制好住宅的间距和面积后，小区绿地率就能够得到保证，因为住宅以外的地不能再建其他建筑，只能用于景观和绿化”。

　　“现在一些开发商对绿地面积的表述很有问题。”北京市园林局检查执法处处长杨志华称，许多售楼书中提到的“绿化率”，与园林部门规定的“绿地率”是不同的概念。按照北京对居住小区绿地面积的相关规定，均采用的是“绿地率”，即绿地面积占小区总面积的比例。

　　对于开发商们津津乐道并引以为卖点的“绿化率”，北京市园林科学研究所总工程师李延明直言，在行业上根本没有“绿化率”这个说法，开发商是偷换概念。

　　根据介绍，“绿地率”是用以种植植物的绿地面积除以整个小区占地面积，但不是所有铺了草的地方都算绿地，建筑外墙1.5米内和道路边线1米以内不得计入。而像地下车库、化粪池之类地表覆土达不到3米的地方，在上面种植的植物成活率较低，所以也只能根据实际情况按照一定的百分比来计算。

　　开发商所讲的“绿化率”，其概念可能类似于较为宽泛的“绿化覆盖率”，也就是树冠覆盖面积与小区占地面积的比率。比如一棵树，按绿地率就是指树占地面积，一般1—2平米。而绿化率却是按树冠的投影面积计算的，如果下面有草还要重复计算。有的开发商甚至还把摆放有花草的屋顶，以及只是铺设草地砖、从空隙处长满青草的停车场等等，都作为绿地面积计算在楼盘绿地率中。

　　概念被偷换，面积被缩水，但业主们普遍对于小区绿化问题还没有足够的重视。使用面积少几平米可以去打官司，绿地少几十、几百平米却没人在意，这无疑给了开发商钻空子的机会。

　　凸现监管缺失

　　位于海淀区五道口的华清嘉园小区由华润置地(北京)股份有限公司开发建设，至2002年8月，一二三期工程全部竣工并交付使用。业主张先生入住之后，发现原本小区规划中的绿地上凭空建起一幢六层板楼。开发商在2000年楼盘预售的楼书上宣传该小区的“绿化率高达41%”。绿地变成楼房后，小区的绿化面积还能保证吗？

　　根据1990年颁布的《北京市城市绿化条例》第13条，各项建设工程，应当安排一定的绿化用地，明确规定“新建居住区绿地率不低于30%，并按居住人口均两平方米的标准建设公共绿地”。为了居住小区绿地面积的知情权，张先生把华清嘉园的开发商告上法庭，但开发商出示了北京规划委对该小区的绿地指标，坚称小区绿化面积符合规划要求。

　　张先生在没有办法拿出权威实测数据的情况下，通过代理律师陈岳琴找到北京市规划委员会，要求出具华清嘉园的绿地面积检测报告，但遭到拒绝。于是，2004年5月，张帆、陈岳琴夫妻又把北京市规划委员会告上了法庭，请求测量小区绿地面积。

　　法庭上，市规委拿出《北京市建设工程规划监督若干规定》称，工程规划验收的确是他们的职责，但是在绿地这一块，他们只负责绿化用地的腾退情况验收，并不管测量工作，也从未出具过绿地率的证明文件。这项工作应该由北京市园林局负责。

　　陈岳琴转而找到市园林局，要求出具绿地验收报告，但园林局没有答复。无奈之下，2005年6月，他们又将北京市园林局告上了法庭，后来双方达成和解，北京市园林局承诺在2005年7月10日前对小区绿地面积进行实测。

　　2005年7月7日，北京市园林局出具《绿地验收证明》：华清嘉园小区绿地率仅有9.6%。时隔三年，张先生总算拿到了状告开发商侵占绿地的权威证据。

　　监管体制不顺

　　谈到小区绿化面积的监管，北京市园林局城市绿化处廉国钊处长回忆，从上个世纪90年代中期到2001年，园林部门要求新建小区按照总建筑面积来征收绿化建设费，每平方米8元。这是一笔绿化保证金，开发商在前期规划时交齐，如果小区建好后，绿地面积、绿化景观达标，连利息全额返给开发商。

　　但是这项被称为“绿色图章”的制约手段，后来在“减少政府审批环节”和“优化发展环境”的呼声中取消了，园林局的复核实际上已不再存在。

　　于是，记者就绿地复核问题联系北京市规划委员会相关部门，得到的答复是：一个新的项目开工之前，规划部门会给开发商出具一份带有指导性的规划意见书。意见书中关于小区绿地的指标，是会同园林部门研究后定下来的。规划部门只负责审批规划，不负责小区建成后的绿地验收工作，这个应该由园林部门来负责。

　　当记者继续问到，如果发现小区绿地面积明显缩水，没有达到规划意见书中的指标，规划部门有没有相应的处理措施时，对方不予回答，坚持让记者去找园林部门解决。

　　北京市园林局检查执法处杨志华处长向记者出示了国务院颁布的1992年8月1日起施行的《城市绿化条例》，城市绿化工程竣工后，“应当经城市人民政府城市绿化行政主管部门或者该工程的主管部门验收合格后，方可交付使用”。

　　但根据2004年7月1日实施的《行政许可法》，北京市小区绿地的审批权和监督权都在市规划委员会。根据谁许可、谁监督的原则，园林部门再去检查小区绿地“缩水”问题，就明显违反了《行政许可法》。

　　此外，虽然《城市绿化条例》中规定，“未经同意擅自占用城市绿化用地的，由城市人民政府城市绿化行政主管部门责令限期退还、恢复原状，可以并处罚款；造成损失的，应当负赔偿责任”。但从2002年9月20日开始，城市绿化的行政处罚权全部划转到北京市城管部门，园林部门无权再进行处罚。“制约手段和管理手段都没了”，杨志华表现出相当的无奈。

　　监管权下放区县

　　对有关职能部门来说，小区绿地的“尴尬”情况虽然和有关职能部门关系没理顺有关，但不能就此不作为。

　　中国社会科学院法学所研究员冯军认为，根据《行政许可法》，许可机关对被许可人应该实施有效监督。既然是谁许可谁监督，谁审批谁监督，就不能只审批而不负责落实。虽然具体的落实工作可能存在衔接的问题，需要相关责任部门之间自行协调解决，但也不能互相推诿都不解决。

　　好在华清嘉园一案确实对监管部门有所推动。据杨志华处长介绍，正在修订中的《北京市城市绿化条例》中，将对园林部门的绿化监管职能加以明确，并把权利下放到区县一级。预计修订后的条例将会在2006年颁布实施。

　　修订稿出台之前，为了不继续出现监管真空的局面，北京市园林局正在与市规委进行积极磋商，并且有了初步的解决办法：开发商规划意见书的小区绿化部分，仍然由规委与园林部门协商后制订指标。小区建成后，规委负责项目整体验收工作，并将验收完的资料转给园林局，园林局对小区的绿地规划、监督、验收等情况进行了解后，进行后续监督。

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　　北京市小区绿化建设发展脉络

　　20世纪50—60年代，北京小区绿化比较简单，分为居住区楼间绿化、组团绿化、居住区公园。

　　80年代，随着方庄、劲松、望京等几个大型居住区的建设，小区园林建设开始起步。

　　80年代末90年代初，居住小区建设进入高潮期，园林部门要求绿化面积与总用地面积的比值不小于30%。

　　90年代中期开始，规定新建小区在前期规划时需交纳每平方米8元的绿化建设费作保证金。2001年，为了杜绝滥收费，绿化建设费被取消。

　　2000年5月，建设部出台《创建国家园林城市实施方案》、《国家园林城市标准》，明确要求新建居住小区绿化面积占总用地面积的30%以上，旧居住区改造，绿化面积不少于总用地面积的25%。2005年新修订的《国家园林城市标准》中再次重申这些标准。

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