其中，抵押贷款是土地储备机构以储备土地为担保，由银行发放的贷款。这是目前各类银行贷款中比例较高、金额的贷款形式。在实际操作中，有些地方土地储备机构在收购、储备、并注销原产权证后，按地方规定申领土地使用权证，然后再到银行按地块办理抵押，有的甚至直接把规划红线图拿到银行进行“质押”。表面上，这种贷款方式是合法有效的，但在现行法律框架下，由于储备土地使用权的不明确，导致这种方式颇具争议。

土地储备机构取得土地并未实际缴纳土地出让金，仅仅是为了取得贷款而办理了土地过户手续和变更了土地性质，由此导致处置土地存在较大的法律风险。

融资主体的抵押权需确认

各地出台的土地储备管理办法，对作为融资主体的土地储备机构的权限定义可归结为以下两项：一是由政府授权的，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的事业单位；二是经规划管理部门批准，可以在土地储备期间，临时利用储备地块。

也就是说，各种版本的《土地储备办法》并没有明确授予土地储备机构可任意处分储备土地的权利，土地储备机构仅是代表国家收回并注销原土地使用权。在法律地位上，并没获得将储备土地以抵押方式作为自身融资手段的权利。

储备土地作为抵押物的确认

储备土地作为抵押物，其实并不具备抵押的合法性。单纯按照现有的法律法规，至少笔者认为，储备土地并不符合抵押的要求。

一般情况下，有土地使用权才可抵押。按照我国《城市房地产抵押管理办法》的规定，下列房地产可以抵押：依法获得的尚未建有房屋及其他地上定着物的出让土地使用权；依法获得所有权的房屋及其占用范围内的土地使用权；依法获得的房屋期权；依法可以抵押的其他房地产。

按照相关法律法规规定，只有经过法定程序以出让、出租及划拨等方式才能在国有土地上设置土地使用权。储备土地上设定的原土地使用权被注销，在其被重新出让、划拨及出租前，应该说储备地块上的土地使用权处于虚置状态，很显然，储备土地并不符合《城市房地产抵押管理办法》可抵押房地产中前三项之规定。

综合各地的土地储备办法，土地储备机构与有关企事业单位签订国有土地使用权收购储备协议后，可以向国土资源管理部门申请土地登记，领取“土地储备”的土地使用权证。很明显，这里仅对土地使用权证的名称作了规范，没有对土地使用权性质、土地使用期限作明确的规定。

限制转移的房地产不得抵押。据《城市房地产抵押管理办法》规定：依法被查封、监管的房地产或者依法被以其他形式限制转移的房地产不得抵押。而“被储备的土地”是有明确目标的：即只能按照土地供应计划交付供地，并不属于可自由转移的房地产。那么，我们是否也可以将“被储备的土地”理解为“被限制转移的房地产”?

储备土地价值具有不确定性。银行的贷款发放额度是依被抵押土地的价值空间确定的，但被储备土地的问题就在于其储备后的用地性质、使用年限、容积率等均处于未确定状态。目前各地往往采取用途定义为“土地储备”的土地使用权证，这也成为了银行土地价值评估的先进依据。但根据我国《土地管理法》规定，临时用地年限不得超过2年，因此，不排除储备土地的实际评估价格会远低于土地储备成本的可能性。

抵押权利如何实现

一旦重蹈上世纪90年代房地产市场低迷的覆辙，土地储备机构的资金链可能会紧缩甚至断裂，无法偿还银行的贷款。此时，银行不得不要求实现抵押权。

但问题的症结在于，储备土地并没有法定的完整的土地使用权，在经法定程序出让土地使用权前，并不能上市流通。因此，除了按照国家土地供应计划交付供地，在扣除土地出让金后，银行可获得优先受让权外，根本不可能有其他的方式保证银行的利益。而且在房地产市场低迷的背景下，即使土地能够出让，出让价格能否抵充银行贷款也是一个未知数。

综上，银行以储备土地为抵押，向土地储备机构发放贷款存在法律上的缺陷，且具有相当大的风险，现行的法律法规没有对土地储备做出详细和明确的规定，这是当前完善和发展我国的土地储备制度较主要的发展瓶颈。目前需要解决的核心问题是如何规范和界定储备土地的使用权性质，即在土地储备后，土地使用权按法定程序出让前，土地使用权是否存在?性质如何?期限如何?谁有权行使上述权利?一旦从法律层面上解决了这个问题，则土地储备机构采取任何一种融资措施都将拥有合适的法源基础，将直接有利于改变土地储备过程中储备机构资金不足的窘迫面貌。由此，可窥见推进我国立法工作、进一步完善房地产立法工作的重要性。

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