垫江县位于重庆市东北部，面积达1518平方公里。全县辖25个乡镇、274个行政村，有29个社区居委会，1931个村民小组。该县现有农业人口795470人，拥有宅基地197408亩，人均宅基地面积达165.4平方米，按城镇化率计算，其人均宅基地面积达210平方米。

这次调研将下列情况纳入了农村宅基地面积的范畴：住房建筑基底面积以及附属用地的面积，其中包括自然附属用房，如院子、地坝、独立的厨房和畜禽圈舍、小区内的道路等与生活、生产相关的土地使用面积。

宅基地超标突出，七成为院子、地坝、道路、圈舍、厨房用地，而住房用地基本达标

调研结合本地实际，按照既要有城乡接合部地区、经济相对较发达的村庄，又要有以农业为主的村庄的原则，采取抽样调查的方法，随机地抽取了桂溪镇城东村1社、太平镇松花村9社、周嘉镇均田村2社、高安镇合龙村7社、沙坪镇鼻桥村2社、永平镇金光村6社、白家镇三角村1社共7个样本，其中城乡接合部、经济相对较发达、农业为主的村庄各2个。

调查涉及居民356户，拥有宅基地387宗243.89亩，超标准占地现象尤为突出。在356户居民住房中，空置住房、一户多宅、超标准占地的宗数分别为43宗、31宗、289宗，面积分别为8.27亩、6.34亩、153.3亩。

存在问题的有332户，占调查户数的93.26%，其中超标准占地现象尤为突出，占到了所有调查户数的81.18%，超占面积达153.3亩。在7个调查点中，人均实际占用宅基地140.9平方米，其中城郊区、经济较发达区、农业区分别约为129.74平方米/人、156.76平方米／人、167.71平方米/人。

从上述数据分析不难看出，该县宅基地分布散、布局乱、利用率低，浪费现象十分突出。据调查，每个社都有20个～50个不等的居民点，而且一户一个居民点的现象不断增多。主要原因是：近年来由于经济快速发展，一些村民纷纷从老院子搬出来在交通较为便利的地方选址建房，在选址时依风水而建，你朝东我朝西，各占一方，杂乱无章。加之新建户的时间有早有晚，不能统一行动、整体搬迁，从而造成居民点散而乱的混乱局面，浪费土地现象日益突出。

“一户多宅”以及超标准用地形成原因很多，从调研的宅基地构成来看，主要是院子、地坝、道路、圈舍、厨房占用了大部分土地，而纯粹的人均住房标准基本与法定标准相近。调查发现，所调查社拥有的243.89亩农村宅基地主要由住房、院子、地坝、道路、圈舍、厨房等其他用地构成，居民基底宅基地面积仅占宅基地总面积的29.80%，人均42平方米；而院子、地坝、道路的面积占宅基地总面积的58.05%，人均82平方米；圈舍、厨房等其他用地占宅基地总面积的12.15%，人均17平方米。

调查数据显示，居民真正的住房所占用土地还不到30%，有70%的土地是院子、地坝、道路、圈舍、厨房等非宅基地所占。这种现象主要是历史原因形成，也有农民依法用地的意识较为淡薄，对统筹规划合理用地、节约集约依法用地和执行“一户一宅”按标准用地的认识不够，建住宅时随意选址，粗放用地的原因，以及国土部门、村社干部监管不到位、规划不到位等原因。

村庄规划滞后于经济发展，应加强政府引导，加大资金投入

调查发现，农村村庄规划普遍缺乏科学性、指导性，未能与经济发展同步。从1999年新《土地管理法》实施以来，垫江县就对农村宅基地进行了规划布局，并形成了土地利用总体规划图。但当时做土地利用总体规划的工作人员未接受正规培训，在规划居民点时基本上只是将原居民点扩大，对规划的新居民点也没有准确的定位，并未真正形成一套数图详实一致、具有可操作性的土地利用规划图。从1999年至今一直执行该规划，目前已不能适应当前经济发展形势。

为搞好宅基地管理工作，应抓紧时间搞好土地利用总体规划修编工作，特别是村级规划亟待完善，以适应农村经济发展所需。在规划时应结合新农村建设和城乡综合配套改革工作，以改善居住条件、提高生活水平为目的，整体推进村庄建设，遏制浪费耕地的行为，提高农村宅基地利用率。目前，由于村级集体经济组织经济实力较弱，无法自行筹备村级规划编制工作所需经费，建议政府加大村级规划编制工作资金的投入力度。

应搞好镇级规划（包括农村居民点规划），建立图文并茂的规划方案，使农村宅基地管理真正有章可循，有图可依，从而提高宅基地管理的水平。各级政府应着力解决制定村级规划所需资金，从而将村级规划工作真正落到实处。

加强宅基地管理，进一步完善农村集体建设用地管理法规体系。2004年，国土资源部下发了《关于加强农村宅基地管理意见》的文件(国土资发〔2004〕234号)。该《意见》从严格实施规划，从严控制村镇建设用地规模；改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序；积极推进农村建设用地整理，促进土地集约利用；加强法制宣传教育，严格执法这四个方面较为系统地制定了农村宅基地管理的办法。但其仅仅从申请、审批、监管等方面作了细化和规范，并未对违反意见的行为作出处罚规定。因此，在条件成熟时应结合《土地管理法》的规定，将宅基地管理纳入专门法规或规章的范畴，使其从使用、审批、监管到法责更加系统、完善，更具有可操作性。此外，还应出台下列措施：一是建立村级土地协管员的管理办法，设立举报奖励和合理薪酬等激励机制，充分发挥“千里眼”的作用；二是尽快出台空置宅基地的拆除复垦以及收回使用权的办法，以及“一户多宅”、超标准占地以及两栖人员的宅基地处置办法。

闲置空置住宅和一户多宅现象逐年增加，应建立激励腾退机制，实行“奖退罚超”

通过调查发现，闲置宅基地、空置住宅和一户多宅、超标准占地的现象成逐年上升的趋势。空置的房屋和宅基地没有建立激励腾退机制，农村居民自愿退出宅基地的积极性普遍不高是一个主要原因。应探索有效办法，建立健全宅基地退出机制。

对此，调研报告提出了以下建议：一是从源头上抓起，根据各地实际情况，合理确定当地的宅基准。二是对无法退腾且又符合土地利用总体规划的超占宅基地采取有偿使用的办法，收费全部“取之于民，用之于民”。三是对不符合土地利用总体规划的非法占用宅基地建筑物限期拆除，令超占者恢复土地原状，并给予一定数额的罚款。四是建立健全宅基地退出机制，成立宅基地收购储备机构。对现有宅基地进行一次全面的普查登记，并进行认真地调查研究，制定一套“奖退罚超”的有效措施，对自愿退出闲置或超占宅基地者进行奖励，并结合农村

集体建设用地使用权流转工作，将收回的宅基地重新分配给无宅基地的村民；对超标准占用的宅基地，收取土地有偿使用费，并以此为契机重新开展一次宅基地登记发证工作，从而保护农民宅基地合法权益。

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