发改委对外经济研究所所长张燕生解读新"外商投资目录"：中国正在创新性"利用"外资

经国务院批准，10月31日，国家发改委和商务部发布第57号令，全文公布《外商投资产业指导目录(2007年修订)》(下称"新《目录》")，自2007年12月1日起施行，2004年发布的《外商投资产业指导目录(2004年修订)》(下称"旧《目录》")同时废止。

新《目录》的出台以及内容上相对旧《目录》的调整，由于其影响力的广泛性和重要性，引起了各方关注。

"目前我国面临节能减排的压力比较大，尤其是第十一个五年规划在节能减排方面有明确的指标，'十一五'期间单位GDP能耗需降低20%；二氧化硫排放总量比'十五'末要减少10%，这是必须完成的约束性指标，实在太硬性了。因此，外商投资目录主要围绕这'两高一资'方面进行了调整。"11月13日，国家发改委对外经济研究所所长张燕生接受《中国经济周刊》采访时，对新《目录》作出了详细阐释。

"两高一资"被限制

《中国经济周刊》：新《目录》和旧《目录》的不同是什么？

张燕生：的不同点是对外商投资企业在"两高一资"（指高污染、高能耗和资源性）行业有了明确的规定，限制或禁止高污染、高能耗、消耗资源性外资项目准入，而对于能够缓解我国"两高一资"发展的，比如发展循环经济、清洁生产、可再生能源和生态环境保护等方面，新《目录》都明确鼓励。

目前看，我国的节能减排任务非常艰巨。我们研究发现，来中国投资的外商投资企业对能源的利用效率，相对于内资比较高，但是在能源消耗的规模扩大方面，仍是一个增量；也就是说，外资一方面优化了我国的能源利用效率，另一方面也确实扩大了能源的消耗规模，废水、废气的排放比较高，增加了中国环境容量的负担。所以，国家的导向是要限制。

《中国经济周刊》：新《目录》在促进产业结构升级方面也有一些新规定，在目前有何特殊意义？

张燕生：强调产业结构升级是客观形势发展的需要。新《目录》在制造业领域，进一步鼓励外商投资我国高新技术产业、装备制造业、新材料制造等产业。服务业领域，新《目录》在全面落实我国入世承诺的同时，积极稳妥扩大开放，增加"承接服务外包"、"现代物流"等鼓励类内容，并减少原限制类和禁止类条目。

服务外包、现代物流，是新的生产型服务和生态型服务的重要环节，是全球服务业体系中重要的一部分，中国作为全球的重要基地，没有现代物流，很难想象制造业能够转型升级。

同时，对一些国内已掌握成熟技术、具备较强生产能力的传统制造业，非但不再鼓励外商投资，还有所限制，明确《产业结构调整指导目录》限制类条目适用于外商投资项目。这个导向非常清楚。

我们研究发现，外资拥有的发明专利数高于内资企业，研究生以上学历的人才储备也高于内资企业，但是外资平均的研发强度却低于内资企业，也就是说，外资尤其跨国公司在全球的生产体系中，其实是把技术活动比如研发、创新主要配置在国内，把一些资本密集型行业主要配置在我国周边地区，把一些劳动密集型工序和环节配置在中国，这样虽然对我国的一些服务和零售领域会带来一些进步，但是对我国制造企业的技术提升效果，低于我们的预期。所以，新《目录》在鼓励创新、结构升级等方面，有了更加明确的规定。

《中国经济周刊》：新《目录》调整了单纯鼓励出口的导向政策，其内在原因是什么？

张燕生：长期以来，我国的外商指导目录很大程度上还是鼓励出口导向的。外资分为两类：一类是成本驱动，一类是市场驱动。成本驱动的外资，是在利用中国的低成本劳动力、低成本的土地和低标准的环境，在中国完成低成本的劳动密集型部分的加工组装，然后再返销到欧美市场，对成本驱动型的外资，过去在政策上一直比较鼓励；市场驱动型的外资，主要是内销，过去的政策也是比较鼓励的，但是目前我国的贸易顺差实在太大，从今年的1-10月份，我国的贸易顺差是2124亿美金，去年全年才2326亿美金，贸易顺差增长基本是以60%以上的增长率在增长。

我们不能跟我国缩减贸易顺差的政策相悖，不能一方面要缩减贸易顺差，一方面却拼命地鼓励出口导向的外商投资企业进入，这样政策就会产生扭曲和矛盾。因此，新《目录》调整了单纯鼓励出口的导向政策。

区域投资和国家安全也有明确规定

《中国经济周刊》 ：配合西部大开发、中部崛起、振兴东北等老工业基地战略，在促进区域协调发展方面，新《目录》都有哪些新规定？

张燕生：新《目录》还是鼓励外商投资企业到中西部，鼓励外商投资企业能够到东北地区，振兴东北老工业基地，包括下一步重新修订《中西部地区外商投资优势产业指导目录》，都会贯彻这个指导思想。实际上，促进区域协调发展是目前很需要重视的问题，无论十七大报告，还是科学发展观的提出，都体现出了区域的协调发展。

现在，东部发展很快，中西部如何发展，尤其外商投资企业要在中西部地区开放，需要更进一步的措施。目前外资90%左右都在东部地区，成本驱动性的外资怎么能够进入中西部，这是一个非常严峻的挑战；即使是引入了现代物流的外商投资企业，即使生产型、服务流通方面有很大改善，但毕竟中西部地区比东部地区有着明显的区位劣势，要吸引市场驱动外资，是一个非常严峻的挑战。

落实科学发展观，创新利用外资的方式，优化利用外资的结构，不只是一个口号。尤其是像西南、西北，这些地区下一步怎么能够创新利用外资的方式、优化利用外资的结构，这是非常需要破题的。到现在为止，这方面依然没有破题。所以，新《目录》在这方面有了明确的导向。

《中国经济周刊》：新《目录》在维护国家经济安全方面也有一些新规定，包括在房地产等领域对外资有了一些限制，为何如此规定？

张燕生：较近一系列政策法规包括《反垄断法》、《外国投资者并购境内企业暂行规定》等都是在国家经济安全方面做出了一系列规定，这并不是说我们不欢迎外资，也并不是说我们利用国家安全的理由对外资进行限制；维护国家经济安全核心就是有法可依，从法律和政策的体系中，要建立起哪些领域和行业会涉及到国家安全，哪些不会涉及到国家安全；什么是战略性产业，什么是非战略性产业；哪些属于敏感性领域，哪些不属于敏感领域等，都应该有明确的法律和政策规定，这样，外商投资企业才能够做到有法可依，有明确透明的规则可遵循，这非常重要。

印度在这方面就有明确的规定：在印度，外商投资企业不能够进入零售业。你可以认为这项规定不合理，但是不管合理与否，印度是从本国国情出发的，因为印度要保护本国零售业的就业；美国也有对并购安全性的审查。所以，各个国家的国内法在本国需要的时候，应该有明确的法规，这也是我国健全法制和进一步扩大对外开放中间一个非常重要的进步。(王红茹)

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