2007年的24号文件开启了保障房建设的契机，但在随后的五年里保障房建设几经沉浮。在十八大上，“保障性住房建设”头次写入党代会报告，可见其作为重大民生问题，将是未来政策的重要着力点

　　中共总书记 在十八大报告中提出：“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。”这是“保障性住房建设”头次写进党代会报告。可见，保障房仍将是未来政策的重要着力点。

　　而早在5年前的中共十七大， 就提出了“健全廉租住房制度”。由此，保障房作为重大民生问题被列入政府公共服务的范畴内。

　　这一切，都与2007年8月出台的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号，下称24号文)密不可分。“这个是住房保障非常重要的一个文件。”住房和城乡建设部政策研究房地产处处长、中国房地产研究会住房保障和公共住房政策委员会秘书长赵路兴在接受《中国新闻周刊》采访时表示：“以后的一系列决策都是从这里提出来的。”

　　24号文出台背后

　　24号文中写道，“作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。”其中，“城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”，同时明确“经济适用房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接”。

　　全国工商联房地产商会会长聂梅生认为，政府先把廉租房做起来，做到应保尽保，并形成不同层次的住房体系。“这种住房双轨制是大家可以接受的，也与国际上的通行做法接轨。”

　　事实上，经济适用房和廉租房早在1998年房改时就已经明确提出。1996年7月，时任国务院总理朱镕基提出，“把住宅建设培育为新的经济增长点和新的消费热点”。三个月后，国家体改委、建设部等单位成立了专门课题组，研究深化住房分配体制改革和加快住房商品化的政策措施，较终在1998年3月形成了《关于住房分配体制改革的政策建议》(下称《建议》)。

　　《建议》不仅提出改革住房分配制度、实行住房商品化，而且提出“建立住房社会保障”，要求政府承担低收入家庭廉租房责任。

　　“有多少这样的建议和草案，召开了多少次会议、讨论，基本都数不清了。”当年房改方案起草人和较终方案执笔人之一顾云昌告诉《中国新闻周刊》。具体开始着手准备方案是在1997年国庆前后，在租金改革和产权改革两种主要思路中，较终采取了住房私有化、商品化的路径，“主要是为了拉动经济，培育新的经济增长点”。

　　在推进住房商品化的同时，房改方案还提出建立多层次的城市购住房体系，对不同的家庭实行不同的住房政策。国务院在1998年7月3日发布的23号文件中提出，“较低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房”。当时的设想是，经济适用房供应面向80%左右的家庭。

　　此后5年，经济适用房快速发展，累计解决了600多万户中等收入家庭的住房问题。但在2003年出台的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(下称18号文件)里，房地产业成为拉动国家经济发展的支柱产业之一，经适房的主体地位让位于商品房，而经适房被改为“具有保障性质的政策性商品住房”。此后，经适房发展步伐放缓，而廉租房的建设规模一直远远落后于经适房。截止2006年底，中国廉租房制度累计保障家庭54.7292万户，财政投入年均不足10亿元。

　　与保障房长期缺位相比，商品房市场却高歌猛进，房价节节攀升。“2004年次出现了房价的两位数增长，以往都是个位数，这样2004年就开始调控，控制投资规模包括房地产规模的扩大，结果却是越调越高，2007年房价还涨。”赵路兴告诉《中国新闻周刊》：“这种情况下，我们就不能再推出国几条。”

　　2007年3月，财政部在调查研究的基础上，向国务院报了《财政部对廉租住房保障情况的分析及建议》专题报告，国务院总理 批示：“要按照政府工作报告的要求，立即着手建立健全廉租住房制度”。

　　“到了6月份，看见房价还在继续上涨，我们就赶紧拿出了24号文。”赵路兴告诉《中国新闻周刊》：“24号文，是在三年调控的基础上，越调越高不能再调的基础上，主要是有针对性地解决购不起房的问题。”

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