编者按

　　1月21日,《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下称新条例)颁布施行。新条例确立了补偿标准市场化、征收程序透明化、公共利益明晰化、强制征收司法化等新制度、新原则。如何理解制度设计者的初衷?如何认识新原则背后的法理基础?本报从今天起,开辟《学者眼中的新拆迁条例》专栏,陆续刊登专家学者的署名文章,以帮助社会各界加深对新条例的理解,推动新条例的实施。

　　□学者眼中的新拆迁条例

中国政法大学民商经济法学院副院长王光进

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称新条例)的颁布施行,对规范国有土地上房屋征收与补偿行为,化解我国城市房屋征收中长期存在的矛盾与利益冲突,有着十分重要的意义。从公共利益与个人利益的关系来看,可以说新条例实现了二者的平衡发展。笔者就此角度,不揣浅陋解读新条例几大突出亮点。

　　一是立法理念的重大转变。条例开宗明义明确规定维护公共利益,保障被征收人的合法权益。立法理念从国家利益、公共利益至上转变为公共利益与个人利益保护并重。根据我国国情,房屋征收既要有利于稳步推进工业化、城镇化进程,又要在这一进程中切实维护好被征收人的合法权益。这就必须统筹兼顾公共利益和被征收人利益,实现公共利益与个人利益的平衡发展。总体来看,新条例顺应了民生意愿,注重了私权和个人利益的保护,体现了以人为本、和谐发展的理念。

　　二是明确界定了公共利益与征收范围。公共利益是对国有土地上房屋进行征收的正当性前提。换句话说,如果不是为了公共利益,就不能运用公权力进行征收,这就要求政府退出商业性开发拆迁活动,意味着官商一体的拆迁模式将寿终正寝。我国宪法与物权法都有公共利益的规定,然而何为公共利益并没有具体的界定和范围划分。新条例以列举方式头次对公共利益作出了具体规定,从而进一步明确了征收范围,区分了公共利益征收与商业开发拆迁的界限,这在立法上是一重大突破。尤其在公共利益的范围界定中,条例将保障性安居工程建设和旧城区改建纳入其中,突破了传统的狭义公共利益的理解,反映了现代广义公共利益向“公共使用”演变的趋势。这对保障民生,促进城市现代化建设是不可或缺的。另一方面,由于有了明确的公共利益范围的界定,有利于防止政府征收权的无限扩大。

　　三是明确了政府征收主体地位,理顺了行政征收法律关系,规定了各级政府征收与补偿的职责与义务,克服了以往城市拆迁中政府遁形的弊端。旧拆迁条例对政府在房屋拆迁中的法律地位规定不明确,政府不是拆迁当事人,房屋拆迁表面上是拆迁人(往往是开发商)与被拆迁人之间的事件,政府仅是一个仲裁者,但实际上是拆迁活动的主导者和真正决定者,却不承担任何义务和责任,政府的权力和义务严重脱节和失衡。新条例明确规定市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。这就从法律上明确了政府作为征收与补偿工作的主体权力与义务。尤其是补偿义务的主体是政府,而不是以往的开发商,这有助于对被拆迁人权益的保障,解决征收补偿不到位,不公正的问题。条例还规定房屋征收实施单位不得以营利为目的。

　　四是进一步规范了政府征收程序,确立了司法救济程序。征收程序是规范政府征收行为、维护被征收人合法权益的重要保障。新条例规范了政府征收行为,并将法律调控前移至征收的正当性与合法性的关键点上,即依照条例规定确需征收房屋的各项建设活动,不仅要符合各种规划,而且规划本身必须广泛征求社会公众意见,经过科学论证。政府作出征收决定前,征收方案必须公布,征求社会公众和被征收人意见,或者组织听证会,这既有利于维护被征收人的利益,也有利于减少政府征收中的腐败现象发生。条例第十四条规定,被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。这就为被征收人确立了司法救济途径。

　　五是进一步明确规定了征收补偿原则、标准和范围。这有助于解决目前征收补偿中的突出矛盾,即补偿标准过低或者偏低,不能保障被征收人利益的问题。旧拆迁条例忽视了对被征收人利益的保护,导致许多矛盾冲突和拆迁血案。新条例明确规定公平补偿原则,补偿标准不低于市场价格。目前国际上有不少国家的房屋拆迁补偿标准采取了市场化的做法,这有利于保护被征收人的利益。新条例还明确了补偿范围包括:被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。但具体的房屋征收评估办法,以及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿办法仍需由有关部委和省级政府制定。这些办法应当尽快出台,以免给被征收人带来过高的补偿期望值和不切实际的奢求,否则可能产生征收难的新问题。征收成本过高,既影响公共利益的实现和城市现代化进程,同时也会影响个人利益的发展和实现。因为补偿标准的市场价格高低较终决定于当地经济和社会的发展水平。

　　六是明确规定实施房屋征收应当先补偿、后搬迁,行政强制拆迁变为司法强制搬迁,这是新条例又一重大突破,有利于加强对基层政府征收补偿活动的制约,减少在房屋征收与补偿中的矛盾与冲突。旧拆迁法赋予政府拆迁计划的确定权,又赋予了纠纷的裁决权和强制拆迁权,容易导致职权滥用,不利于保护被征收人的权益。新条例取消行政强制拆迁后,市、县级人民政府作为房屋征收主体,是当事人一方,对被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,可以依法申请法院强制执行。这一方面有利于保护被征收人的合法权益,防止政府滥用征收权。另一方面也为政府实现公共利益所需的行政执行力提供了司法保障。

　　总之,新条例统筹兼顾公共利益与被征收人利益,为实现公共利益与个人利益的平衡发展,提供了有效的法律保障。

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