集居建房用地获得方式：征地、租赁、置换、复垦

各地在取得集居建房用地中往往通过不同途径加以落实，具体包括征收、租赁、置换、复垦等四种方式。

征收方式的特征之一是改变土地权属性质，即将集体所用土地转变为国家所有土地。在集居建设中，采用征收方式获得建房用地主要有两种形式，一是按照国家征收土准，根据有关政策补偿安置农民，在获得土地过程中就改变土地性质；二是通过宅基地置换取得土地，向土地管理部门缴纳规费后，取得国有土地使用权，即在获取土地后改变土地所有权性质。

租赁即租用农民的承包地建设集中居住区。由于我国土地承包实施 30年不变的承包政策，因此集中区建设用地受到严重限制。从一些地方的情况看，租用农民承包地是采用比较多的方式，租金也因各地的经济状况而有所差异。

置换也存在不同的方式，主要有以下几种：利用辖区内闲置的建设用地、未发包的土地与集中启动区农民承包地互换；利用辖区内具备养殖条件的未发包水面或承包到期应收回水面与农户置换承包地，也即根据当地的优势，利用其他形式的农村土地来换取承包地；变相地以货币或实物置换集中区农民承包地，从本质看仍为租赁。

复垦则主要是将老宅基地复垦为农地，以补充集居用地占用的农地，实现农地占补平衡。

集居建房用地获取方式优劣比较

获取集居建房用地的四种方式，在各地的实施中并不是单一使用；往往是几种方式并用。但是具体分析，并不是每种方式都符合相关规定而达到合理合法的要求。

征收是将农用地转换为建设用地，成为国有土地。如果集居建设通过征收方式，意味着改变了土地所有权性质。而所建的新集居宅基地其本质是农村建设用地，归集体所有，使用权归农民所有。如果集居土地属于国有土地，农民所拥有的权利就将改变，作为福利的宅基地使用权变为可以出售的国有土地使用权，这样间接减少了集体建设用地总量。

通过租用的方式获得集居土地，则是严重违背现行土地管理法。农用地转变为建设用地，要么通过土地征收，要么在符合总体规划、符合审批标准的情况下，转为建设用地。农用地的流转只能限于农业生产。在集居建设过程中通过租用的流转方式获得农用地，却将其作为宅基地建设，改变了土地用途，从本质上看属于“以租代征”。如果任意采用租用方式，将会造成农地面积的减少。

置换是挖潜节流、集约利用土地的有效方式之一，然而具体实施难度比较大。头先置换后的农用地在地理位置、土地质量、配套设施等方面与原有土地存在较大差异。其次，农户对原土地的前期投入、对原土地的感情，影响着置换的意愿。再次，从调查的情况来看，距离城镇片区较近的承包地农户，意味着会有征地拆迁的可能，因为预期会得到更优惠的安置政策，所以不愿置换出承包地。较后，农民实行承包经营是以村、村民小组为单位，跨村、跨镇置换农地的流转问题难以解决，而仅仅局限于一个村组置换承包地，则不能满足集居建房用地的需要。

复垦原宅基地可以保持土地的占补平衡，但是也存在复垦土地数量与质量的问题。数量上达不到集居建房面积，质量上与占用承包地存在差距。同时，复垦原宅基地不可能在短时间完成，农户在集居住房没有建成之前仍需要住处，因此某些地方规定原宅基地在两年后全部自行拆迁再统一复垦，如此长时间跨度，如果没有制定合理的条约与规定，能否做到有始有终将是个问题。

从以上的分析可以看出四种方式均存在不足，这就需要在实际操作过程中，因地因时制宜，在不违背《宪法》、《土地管理法》的情况下，探索采取合理合法的获取建房用地方式。

分区位采用不同方式有序推进集居建设

笔者认为：在获取建房用地过程中，相关制度的制定必须符合三个方面的原则：一是珍惜土地，保护耕地、合理利用农用地；二是充分赋予农民权利，保护农民的合法权益；三是适应新农村建设的发展要求，统筹城乡的协调发展。在集居建设中，各地应该按照集居农民所处区位不同，采用不同获取土地方式，有序推进集居建设。

对于近郊区域，由于这些地区是城区规划的优先发展区、城市设施建设即将延伸的区域，所以经济发展受城市辐射影响大，政府财政实力较强，农民非农就业水平高。这类区域在推进集居建设过程中，可以大胆进行制度创新，突破宅基地农村集体所有限制，取得集居建房用地。在获取集居建房用地过程中，可采用征地的方式获得土地，将村民集中到规划好的集居点，改善村民生活条件，减少纠纷，实现政府与农民的共赢。

对于远离城市带的地区，获取建房用地受到的制约因素多。农民对土地的依赖性、当地财政实力都使得获取建房用地难度增大。在这类地区必须有序推进集居建设，不可违背农民意愿盲目进行。一是可以在国家实行征地拆迁的基础上，集居安置农民，代替重新分配农民宅基地。二是在相对偏远地区，老宅基地只有复垦成农业用地，不可能像近郊区域开发成商业用地，因此通过复垦获取建房用地，更为可行。这样做盘活了土地资产，减少了获取集居建房用地占用的农地量，节约土地资源。

从对各种建房获取方式来看，置换是可以广泛实行、不受任何区位限制的方式。我国城镇和农村建设用地、未利用地、废弃空闲土地可以挖掘的潜力很大，在集居建设中，通过对这些土地加以开发整理，置换建房用地是可行而且有效的。当然，整理后置换的土地可能在质量上与原农地存在差距，因差距造成农民的损失应给予相应补偿。同时，我国农村土地承包经营局限在特定的村、村民小组，置换土地如果需要跨村、跨镇将涉及到诸多问题，从宏观层面上看，需要在镇、县甚至市层面进行统筹，协调用地，异地安置，以多种手段集约、有效获取建房用地。

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