我国农村土地流转，几乎成为近十年来所有社会科学门类讨论与研究的焦点。尽管如此，也仍然没能看到在一个可预见的期限内得以解决的可能。为什么会出现这样的情形，我想，这与我们对农村土地使用权流转的一些基本性问题的认识不无关系。

一、科学地看待农村土地流转的“效率”价值功能

市场机制的灵魂在于它的“效率”价值功能，“效率”又通过市场自由流转得以实现。正因为如此，我们才不遗余力地呼吁尽快建立我国农村土地流转制度，并试图以此破解我国的“三农问题”难题。但是我们也应当清醒地认识到：

(1)我国农村土地承载的国家粮食安全，无论是现在还是将来都无法取代；

(2)尽管农民对土地的生存依赖不如从前，但在相当长的一个时期内，仍然不能完全消灭；

(3)土地流转仅仅是实现“效率”的手段，它不是目的，流转制度也不必然带来农业土地利用效率。这些基本因素的存在和不可改变，决定了我国农业及其农业土地利用制度运用市场机制的有限性与局限性。

因此，破解我国“三农问题”难题，缩小城镇与农村的差距，除了构建农村土地流转制度之外，更为重要的应当是通过统筹城乡发展、农业生产组织形式与生产方式创新、城镇化进程、以工哺农和以城带乡制度机制等综合配套措施，系统地加以解决。

总之，我们应当理性分析与看待农村土地流转的作用，准确给予定位，不过分地夸大它对“三农问题”的价值功能。

二、建立农村土地流转制度应当从制度基础改革入手

在现行的农村土地承包经营权法律制度基础上，不可能创新一项真正的农村土地流转法律制度。道理很简单，我国现行的农村土地承包法律制度，完全以农民的生存保障为基础，以社会公平的价值理念为目标，它遵循了“需要就是权利”的社会保障规则。

因此，无论如何我们也难以看到承包土地使用权自由流转的市场繁荣景象。即使我们的《物权法》明确土地承包经营权是一项独立的物权，我们也不难预见：并不会因此而出现承包土地经营权自由流动的农村土地流转市场。

只有我们不再以“公平”价值目标作为农村土地利用制度的基础，不再让农村承包土地使用权肩负农民生存保障社会功能，农村土地使用权的流转才有真正的可能。

因此，农村土地流转制度创新的难点，并不在于设计一套流转规则，而是创新一项能够自由流动的农村土地的权利类型。对于土地使用权的流转与交易本身，我们并不陌生，从小到大，谁不会购卖东西！核心问题在于进入市场交易的“东西”的可交易性及可交易程度。

我们《农村土地承包法》不是用一节专门规定土地承包经营权的流转吗？但我们并没有由此而看到一个发达的承包土地经营权的交易市场。同样的原因，我们也不应当对新的《物权法》关于土地承包经营权是一项物权的定性抱以更大的期望。

总而言之，建立农村土地使用权流转制度的关键，在于设计一项能够真正自由流动的，符合交易法律特征的，能够促进交易繁荣的农村土地使用权的权利类型，以替代目前并非以自由流转为目的而设立的承包土地经营权。

三、创新农村土地使用权流转法律制度五项基础性工作：

1、拟制一项在法律上能够自由流动的可供市场交易的土地权利。我国的土地公有制，决定了集体土地所有权的不可交易性，现行的以农民生存保障为基础建立的农村承包土地经营权，事实证明也不可能肩负起这项历史的重任。道理其实非常简单：因为农村土地承包经营权本来就不是以市场交易为目标而设计。因此，现行的农村土地承包经营权的流转，较终无法逾越法律上的四大障碍：

(1)与《公司法》有限责任公司股东人数较高限制的冲突。我国《公司法》规定的有限责任公司股东较多不超过50人，但许多集体经济组织以承包土地使用权为核心的股份制改造，其土地承包经营权的集体成员，远远不止50人。

(2)与《公司法》不得撤回投资的原则冲突。土地承包经营权人，将土地使用权作价入股， 于30年承包期的土地承包经营权扣除已经使用的年限后的剩余年限的权利。本轮土地承包期届满，另一轮土地承包重新配置土地权利时，承包土地必须依法在重新配置权利时的集体成员中重新进行分配。因此，依据《公司法》运行的权利与依据《土地承包法》运行的权利始终无法对接。

(3)与《公司法》的出资规定冲突。按照《公司法》的规定，公司注册资本的实物出资应有一定的比例限制，现金资本一般不低于30%，而现行多数农村集体经济组织的股份制改革，都几乎全部以土地承包经营权实物形态出资。

(4)与《土地管理法》耕地的特殊保护原则相冲突。我国《土地管理法》严格的农业土地用途管制法律规定，使农村以土地承包经营权为核心的股份制企业无法像一般企业依法承担民事责任，一旦企业破产或者其他原因产生清算，农业土地会按规定无条件还给农民耕种。即使是采取抵押的流转方式，但也由于对土地承包经营权的诸多限制而导致实际上难以将承包土地用于抵偿债务。因此，以农村土地使用权的灵活流转为目标设置一项独立的土地权利，才是创新农村土地流转制度的关键。

2、统一一个计量标准。目前我国农村的土地面积，基本上都以习惯“亩”作为计量单位，这种由历史沿袭下来的习惯亩，在不同的区域其面积各不相同。一些地方的一亩可能是标准的667平方米，而在另一些地方一亩可能会超过1000平方米。如果连交易的标的都不确定，怎么可能进行公平交易呢。因此，必须痛下决心，按照《中华人民共和国计量法》的规定，对重庆市农村土地面积逐一普查、测量和登记。这项基础性任务不完成，也就不可能有正常有序的土地使用权流转市场。

3、建立一项科学合理的农业土地用途分类与管制制度。在人们越来越重视土地经济价值的社会背景下，土地的用途与经济效益直接相关。.我们的立法与决策之所以不敢彻底放开我国农村土地使用权的流转，其根本原因就在于我们没有一个完善与发达的用途管制制度。.同时，也只有在完善的用途管制法律制度下，才能真正地避免，农村土地流转改革过程，再次成为城里有钱人发起的与城市房地产市场改革初期相类似的农村“圈地运动”，才能使农村土地流转制度的改革实践，真正成为惠及农民“惠民工程”。

4、建立一个有效的流转中介服务机构和信息平台。一个真正繁荣的农村土地流转市场，可以将城市的资金、技术、人才、项目等市场要素和资源与农村的农业土地使用权迅速、有效地连接起来，实现各种资源要素在城乡之间的优化配置与整合。.

5、确立一个统一的土地权利登记机构和登记制度。.土地作为典型的不动产，已经十分依赖权利登记制度的完善.。目前，重庆市城镇房地产登记制度已经建立并完善，但农村土地及房地产权利登记，尚属空白。因此，建立一个完备的农村土地及房地产权利登记制度势在必行。

(作者为西南政法大学副校长、重庆市政府决策咨询专家成员、重庆市统筹城乡综合配套改革专业小组法律顾问。本报记者吴红缨采访整理)

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