如此天文数字般的资金，却一直没能纳入一个成熟的模式管理。

8月18日，上海市政府常务会议批准了《关于本市贯彻落实〈国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知〉精神的通知》、《市级国有土地使用权出让收支预决算管理实施意见》、《关于土地储备成本认定暂行办法》三个文件，并明确了各部门的职责，要求建立起市级国有土地使用权出让收支管理工作平台。

这是继今年年初上海市人大常委会表决通过2008年工作要点头次把土地出让金收支状况列入人大监督范畴之后，上海在土地出让收支管理方面的关键突破，至此，围绕这三个文件，土地出让收支管理上海模式正式出炉。

有业内人士指出，今年以来，开始出现的开发商退地等新情况，某种程度上也成为加速上述模式面世的“刺激性”因素。

土地出让收支管理的上海模式

根据今年年初上海市人大常委会确定的2008年工作要点，上海市人大将在今年10月份的常委会会议，听取国有土地出让收支预决算管理制度建立的进展情况、2007年决算情况及2008年预算编制情况。

就在离10月不足两个月的时候，上海市关于土地出让收支的管理“细则”终于出炉。据了解，接下来，上海将建立起市级国有土地使用权出让收支管理工作平台，这在上海土地出让历史上尚属头次。

据了解，8月18日，上海市委副书记、市长 昨天主持召开市政府常务会议，听取关于本市国有土地使用权出让收支管理情况的汇报。 指出，必须严格按照要求，将土地出让收支金额纳入预算管理，收入全部缴入地方国库，实行严格的收支两条线管理；必须建立健全年度土地出让收支预决算管理制度，按照规定程序定期向市政府报告，市政府依法向市人大报告。 同时指出，国有土地使用权出让收支必须增加透明度、加强审计、接受社会各方监督。

该会议批准上述三个文件则成为上海建立土地出让收支管理模式的依据：按照“3+X”工作机制，由市房地局、市财政局、市发改委及相关部门对土地使用权出让收支进行统筹平衡、综合协调，形成土地储备、供应和出让收支相衔接的管理体系。

在这个管理模式中，市房地局负责土地出让收入的具体征收，编制土地储备、供应计划以及收入预算；市发改委负责编制土地出让支出计划，编制城市建设支出和农村基础设施建设支出预算；市财政局负责土地出让收入的征收管理，平衡汇总各资金使用单位的收支预算，编制土地出让收支预、决算。

今后，上海市每年的国有土地使用权出让收支情况，由市发改委和市财政局向市政府定期报告，市政府依法定期向市人大报告。

这意味着，在这个由多个政府部门参与、分工明确的“上海模式”中，管理方、监管方等重要角色至少在模式设计上已经基本完善。

记者了解到，今后，市房地局、市财政局、市发改委和市审计部门要进一步建立健全对国有土地使用权出让收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化监督管理，加强对区县的指导和监督。

“以往各地方政府在土地收支管理方面的不透明甚至混乱，一直受到各界的质疑和批评，此次上海管理模式的出炉，具有代表性意义。”上海北孚地产研究所副所长刘光东指出，毕竟，纳入这个管理模式的是各地每年数十亿甚至数百亿的资金，而且这些资金还扮演着各地政府“财政”的角色。

拒绝“猫腻”

根据上海市官方公布的自2003年开始的国有土地使用权公开出让资料，上海每年仅这部分公开出让的土地收入就相当巨大，每年少则上百亿，多则超过500亿元。

据记者初步统计，2003年—2008年上半年，上海市公开出让各类土地总面积和出让金总额分别为：2003年1632.13万平方米，共2230144万元；2004年500.30万平方米，共1200883万元；2005年707.45万平方米，共2582048万元；2006年713.08万平方米，共2522694万元；2007年2022.83万平方米，共6080862万元；2008年至今821.8334万平方米，共576082万元。

事实上，即使推行公开招拍挂出让的2003年之后，每年仍然有数量庞大的各类土地通过其他途径出让，而这些土地的出让收益外界则几乎没有获知详情的可能。而在2003年之前的很长时间里，对公众而言，土地出让的情况、出让收益情况、出让收入使用情况，几乎就是一个谜。

而这种外界包括监管机构长期的不知情状态，也成为土地出让收支各环节出现“猫腻”的“土壤”。

国务院发展研究曾有一份调研报告披露，在一些地方政府，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。

也正因为土地出让收益对地方政府来说如此重要的“特殊地位”，某种程度上成为土地收支规范管理顺利推行的阻力。专家认为，上海的土地出让收支管理模式，值得全国其他地区借鉴。

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