中国土地改革能否仍从土地承包权领域改革再起步？农业部课题组提出，用土地永包制来解决土地规模经营难题。

土地承包权期限能否延长？经营权 “经营”？如何促使农地有序流转？和国内众多研究土地改革的专家们一样，农业部相关课题也落定在上述土地承包权领域上。

记者获悉，于今年上半年完成的、农业部软科学委员会委托研究课题提出，用土地永包制即恒久性的土地承包权，来促进现代农业发展、解决土地规模经营难题。

“土地承包期年限是土地改革的重要内容之一。”该课题组成员、中国社科院农村发展研究所副研究员王小映对记者分析，尽管土地承包权不一定实施“永包制”这个名称，但多数接近决策层的土地问题专家建议把承包权期限进一步延长。

记者采访多位参与政府相关部门课题的土地专家们一致判断：新一轮土地承包权的“新步伐”锁定在“稳定、延长承包期”，并赋予承包权更深范围的权能，在此基础上开展有序、有规流转，并使得农民获得流转带来的收益。

土地永包制

“农村土地承包期三十年不变”是目前政府给农民手中的土地期限，课题组专家希望土地承包权恒久“稳定下来”，成为农民恒久性的财产权。

“目前的年限比城市用地(70年)还短，在现实中造成了很多问题。”王小映表示，头先，学者和基层政府管理者对此有各种理解：承包期到后，集体或国家收回土地再“发包”，也有地方判断——今后土地承包不再调整了，永远承包下去。

王小映在调研中还发现，还有更混乱的解释，如有地方把征地补充和年限挂钩起来，也就是说，算出30年期限的农地补偿平均值，只补偿未达到承包期的年数。

为此，课题组认为，土地承包期应该有更长的期限。从操作路径上，课题组提出两点建议：

一是，给农民承包地恒久继承权。即土地永包可以通过给农民承包地恒久继承权实现，给恒久继承权就是自动启动了永包制。

二是土地承包现状不变，在30年承包基础上顺延。以县政府名义发放土地恒久使用权证书，代替土地30年承包证书。

“这有利于形成共识。”王小映分析，长久性的土地承包权有助于限制过频的土地调整、稳定地权。当然，也有利于促进土地流转、集中，形成农业规模效应。

在课题组专家看来，土地永包制不仅仅解决上述问题，更重要的是厘清了农民和集体对土地的分权问题。

“集体所有制内涵着一种矛盾和冲突，集体是什么，边界不清楚。” 中国改革发展研究院农村经济研究所助理研究员夏锋称。

按我国现行《土地管理法》规定，农村土地属于三级所有，即“乡集体、村集体、村民小组”。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表，但“农民集体”在法律上的具体内涵很模糊，由谁来代表集体实施其权利与义务难以确定，“集体”有乡镇、村、村民小组三个层次，在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。

因此，尽管土地承包权归属农户，但集体常常直接“干预”农户土地承包地流转和收益。

对此，课题组认为，土地永包制可以解决集体和农民合理分权。即农村土地所有权包括土地的占有、使用、收益和处分四个方面，若干个具体的权利，它们是一组权利束。

其中，集体作为土地所有者有土地的处分权，即土地继承和转让中的监督管理权。农民作为土地经营主体，有土地经营过程中的全部权利，即完整恒久的土地使用权，包括继承权。国家有对土地进行规划、利用和征用的权利。

“实质上，这种永包制使得‘集体’在土地承包制上让位，农户或农民直接拥有土地承包地的财产权。”一位土地专家分析该政策建议。

“除非特殊情况，农地不能从农民手里收回。”王小映分析，“在不改变用途的前提下，农民有权转让农地，并得到相应收益。”

除土地承包权恒久化建议，课题组还提出要扩展承包权的权能范围。

课题组认为，从目前土地政策和法规看，农民现在已经有了承包地经营权、收益权、转让权、出租权、入股权，但距完整的土地使用权还差抵押权，即用农地向银行抵押融资贷款等。

“出租、入股等形式各地方都在尝试，但从来没有践行过抵押权。”王小映分析，原因是，土地登记不完善容易产生纠纷、土地变现难银行需要控制金融风险等。

“实质上，从别国经验看，由于要考虑农民利益，土地抵押不是真正的商业抵押。”王小映称，他去越南考察调研发现，“土地抵押”常常和政策性贷款结合起来。如把农地“抵押”后，可以获得政策性银行设计好小额贷款项目。

这种贷款与土地价格无关，实际上是扶持农业、农民的措施，但同时也有利于控制银行风险，“毕竟是有土地在那押着。”王说。

建立农地流转配套机制

无论是30年承包期还是恒久性承包年限，农地有效、有序流转是解决农地搁荒、规模经营，保障转让收益的关键。为此，课题组建议，要建立相应的农地流转机制和体制。

头先是要搭建两个载体：农地流转的中介组织和持有绿色证书的专业农民。中介组织的职能是“中间保有，再行分配”，即购进农地使用权再转让给愿意多经营土地的农民，也就是持绿卡的专业农民。

这样，前者是农地的流转者，后者是农地的接收者。而农地流转的中介组织可以相应的享受两项政策：一是减税，只要将土地使用权出让给中介组织，农户就可以获得出让土地所得的税收优惠；二是对租地给中介组织的农户，由中介组织一次性付给租期内全部租金，以引导农户将多余土地出让或出租给中介组织。

而对从事农业经营、有扩大土地经营规模积极性，有一定经营业绩和专业知识的农民，授予“持绿卡专业农民”称号。这类农民在购进或租进农地使用权，享受税收、信贷方面的优惠政策，并成为支农资金扶持和培训进修的对象。

其次，制定相关税收政策。如建议某一家国有银行少有经营土地转让方面的信贷和相关业务，规范土地转让中的资金往来，发放土地转让长期低息贷款，支持农民土地转让；如果农民之间用于农业的土地转让，给予免税，

除此外，“前提是农地土地承包证规范化”。王小映表示，目前农田土地承包证是一户一证，即该户所有地都在一个证中。如果转让其中一块地，没法形成正式转让合约。

据本报了解，地籍管理一体化已经排入国土资源部相关议程，该部门正在积极研究开展城乡统一包括农地、农村集体非建设用地统一登记制度。

“有效流转的根本障碍在于耕地的社会压力过重。”江西财经大学统计学系教授胡瑞卿强调土地之外的社会背景。

胡认为，保障农村居民较低生活和稳定农村劳动力就业，是国家和社会的两大目标，不应该完全由农户承包的耕地来承担。然而，中国的耕地却承载着巨大的社会压力：7亿农村居民的较低生活保障压力和5亿农村劳动力的就业压力。也就是说，耕地巨大的社会功能，加深了农民的“恋土情结”。

“我国经济已经得到了长足发展，不应该再把土地和社保放在一起了。”夏锋称，政府要承担更多的农村社会保障功能，而土地更应该承担财产性功能，即今年一号文件中提到的“让土地成为农民财产性收入来源”。

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