备受关注的《土地管理法》修订工作已经全面展开。

记者从国土资源部了解到，由该部法规司牵头，各个业务司均参与其中，《土地管理法》已经成了当前土地立法的。另据有关人士透露，《土地管理法》今年列入了国务院立法规划，国土资源部有望在今年向国务院提交《土地管理法》修改文本。

一位接近该法修改的专家告诉记者，《土地管理法》此次修改有四大：农村集体建设用地流转、征地制度改革、土地出让收益分成改革和土地审批制度改革等。

其中，土地出让收益分成改革成为各方讨论的热点，这将改变地方政府土地出让收入是“财政”的现状。

改革土地管理机制

据悉，《土地管理法》修改已经征集了众多专家的意见，目前修改的方向主要集中在上述四个方面，而政府土地管理改革工作，成为这次《土地管理法》修改的。

目前的土地收益分成机制是否合理？土地出让收益用途如何规范？土地审批制度如何改革？

这些问题均已被列入《土地管理法》讨论的范围，有关专家已经给出了比较详细的改革和问题解决方案。

上述专家表示，土地出让收益制度改革的基本方向是扩大分成比例，逐步加大对土地出让金等土地出让收入的控制权，以合理的方式引导土地出让金向正确方向使用。

今年3月份，国土资源部等部门联合出台了《土地出让金收支管理办法》(以下简称“办法”)，其中规定15%的土地出让金必须用于土地复垦和土地整理工作，土地出让金必须纳入地方财政，实行“收支两条线”管理。

去年8月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(以下简称“24号文”)中也明确规定，地方土地出让金收入的10%应用于城市廉租房建设。

但是，中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云对本报表示，由于地方“土地财政”家底不清，很难确定地方政府能严格执行上述政策。因此，关于土地出让收益分配的改革，还需要从很多方面来规范。

上述专家表示，此次《土地管理法》修改不仅包括和地方的土地收益分成，还将农民等利益主体在土地出让收益中如何参与分配的问题列入考虑范围之内。

例如，农民社保问题和土地可以考虑采取挂钩制度。地方政府从农民手中征取了土地，取得了土地出让收益，而失地农民社保问题同样是政府应该承担的社会责任，应该由财政资金中出，可以将地方收取的土地出让收益与财政安排的失地农民社保工作挂钩考虑。

除了土地收益分配机制改革外，此次列入《土地管理法》修改范围的还有土地审批制度改革。上述专家透露，整体改革方向是土地审批权逐步下放，只管用地指标，省级及以下政府负责具体用地审批。

据悉，土地审批制度改革，将从“审批环节、审批事项、批准权限、报批方式、报批程序和审查内容”六大方面，严把土地审批中的关键环节，对新增建设用地进行“全方位卡位”。

总体来看，这项改革的主要集中在三个方面：一是审批管制将得以加强。

二是严格新增建设用地的审查报批，保障国家工程必需用地。而且，土地审批权限将进一步向集中，并由国家统一调控，建立新增建设用地审批与国家产业政策相结合的机制。

三是加大审查力度。即对各地土地利用总体规划、占补平衡、产业政策、农地转用和土地征收等等进行严格审查。

在加大土地审批权以控制建设用地指标的同时，国土系统还将对目前的土地审批事项进行清理，“该管则管，不管则放”。

“土地财政”面临调整

在《土地管理法》修改内容中，关于土地出让收益分成调整问题始终是触动地方政府“土地财政”较敏感的神经。

据悉，作为土地出让收入的大头，土地出让金目前约70%分成归地方，这部分收入也是政府出让土地的纯收益。

中房集团理事长孟晓苏在日前召开的“中国地产30年高峰论坛”上表示，我国土地出让收入急剧增长，在2007年底已经达到9100亿元，占地方财政收入的28%，个别地区土地出让收入甚至占到了当地财政收入的50%。

正是出于利益的刺激，很多地方政府打着“运营城市”和“运营土地”的名义抬高土地价格，“卖地生财”。

上述有关专家向记者介绍，《土地管理法》修改将调整土地出让收益分成比例，但是不改变土地出让收益“大头”归地方的既有格局，只是加强对土地出让收益的控制，引导土地出让收益合理使用。

加大对土地复垦和土地整理的投入是土地出让金使用的主要方向，此前财政部等部门联合发出的“办法”中已经明确规定土地出让金15%用于土地整理和复垦。此外，财政部希望能将土地出让金纳入财政预算，进行阳光化管理。

上述专家表示，《土地管理法》修改是从制度上改变了土地出让金管理、使用的方式，并没有具体规定用途。整体来看，加大对民生的支出，减少城市建设支出，建立土地出让金储备基金，保证持续发展是改革的主要思路。

上述专家向记者介绍，目前这些改革性建议已经交给国土资源部，而国土资源部也成立了由法规司牵头的《土地管理法》修改小组。预计较快明年才能递交全国人大。

实际上，《土地管理法》修改还面临很多难题。虽然财政部等部门已经发布了“办法”，但是地方政府隐匿、转移土地出让金收入的实例屡见不鲜。

例如，审计署今年8月公布的11城市土地出让金审计公告，11个城市有1864.11亿元土地出让金没有纳入基金预算管理，占11城市土地出让净收益总额的71.18%。

邹晓云表示，地方“土地财政”台账不清问题是制约土地出让收益分配改革的主要问题，但是目前几次土地普查都遇到地方政府“不交实底”的问题。

约7成的土地出让金根本不记账，其清理和管理难度可想而知，更何况要动地方政府“蛋糕”，重新切分土地出让金，其所涉及到的各方利益矛盾，极为复杂。

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