在“十三五”规划落定后，事关地方政府经济发展空间和生产要素配置的用地指标，正在悄然之间出现临局部微调的可能，这种可能性，将在不久的将来有望变成现实。

《全国土地利用总体规划（2006~2020）》（下称《规划》）的调整工作，已经由国土资源部完成。在“总量稳定、局部微调”的原则下，《规划》的调整稿已经由国土资源部部长办公会审议通过，下一步将报请国务院批准后实施。

在此之前，北京、上海、天津等城市在“次全国土地调查”（下称“二调”）中被发现，均存在距2020年尚有6年的情况下，已经逼近或已经用尽耕地保有量红线或新增建设用地总量指标。

进入“程序”

“土地利用规划的修编工作，现在算是进入审议程序了。”12月16日上午，一位不愿具名的地方国土资源厅内部人士向《中国经营报》记者透露，《规划》调整的方案编制工作已经完成，目前进入“审定、审议”程序，“目前国土资源部层面已经没有什么意见了。”他说。

日前，国土资源部召开第24次部长办公会，国土资源部党组书记、部长姜大明主持召开会议。部长办公会通报显示，第24次部长办公会的主要议程，即是听取《规划》调整方案的汇报，并对《规划》进行审议。

在该次会议上，国土资源部土地利用司有关负责人就《规划》的调整方案进行了汇报。姜大明和国土资源部党组成员、副部长共同就《规划》的调整方案进行审议，依据相关程序，国土资源部第24次部长办公会审议通过了《规划》的调整方案。

《全国土地利用总体规划（2006~2020）》是中国现行土地管理体系中的纲领性文件，也是全国建设用地进行指标管理、用地审批的根本依据所在。依据这一规划划定的到2020年全国耕地不少于18亿亩的“红线”，国土资源部倒算出每年的新增建设用地指标，并酌情分配至各省、自治区、直辖市，再依据地方土地利用规划、经济发展需要等，由省级政府向市县一级政府按照年度分配建设用地转用指标，各级国土部门据此进行新增建设用地指标审批。

现行《规划》于2005年制定完成并由国务院审议通过实施，至今已有将近10年时间。从2004年开始，根据国务院的工作安排，国土资源部开始着手对现行《规划》进行调整，国土资源部内部人士透露，至2015年11月前后，《规划》的调整方案已经基本完成。

局部微调

根据相关工作程序，经由国土资源部部长办公会审议通过的《规划》，将于近期上报国务院进行审议。待国务院常务会议审议通过后，《规划》将正式在全国范围内开始实施，作为土地管理体制运行的新纲领。

“《规划》刚开始调整的时候，有一种说法是18亿亩耕地红线将有所调整，但现在看，这个说法是夸大了的。”前述地方国土资源厅内部人士称，对于《规划》的调整，国土资源部一直表现得十分审慎。

记者了解到，在调整方案的过程中，国土资源部确定了“总体稳定、局部微调；应保尽保、数质并重；节约集约、优化结构；统筹兼顾、突出；加强协调、充分衔接”的基本原则，以确保中国实有耕地数量稳定、质量不下降，土地利用水平明显提高，促进经济社会协调健康发展。

中国土地开发综合研究头席研究员孙前彬向本报记者表示，他个人认为，在耕地保有量总量目标不变的情况下，对新增建设用地的结构、分布、时间区间等进行调整，是有可能的，也是比较科学的。

记者了解到，《规划》调整方案实际于2015年11月前后就已经基本完成，但直至12月才较终由部长办公会审议，即是由于等待对“十三五”规划的审议。因此，《规划》的调整实际上是遵循国民经济发展第十三个五年规划的要求和需要。

“具体微调的情况，部里面还没有正式做通报，我们也不便多说，但是可以肯定的是，会更有利于新型城镇化模式下，地方社会、经济工作的开展，这不是一个简单增加用地指标，还是减少用地指标的问题，这其中也涉及到一些管理制度创新。”前述地方国土资源厅人士称。

用地紧张

一方面是国土资源部对待《规划》调整方案的审慎态度，另一方面则是地方建设用地紧张的局面。根据此前“全国土地‘二调’”的数据汇总情况，北京、天津、上海等城市，均不同程度地出现到2020年的用地指标紧张问题。

全国土地二调结果显示，以2020年为限，上海已经没有农地占用的空间；北京市和天津市在农地占用空间的指标上，也仅有1.24万公顷和2000余公顷。

2014年6月，姜大明主持召开部长办公会，讨论了调整完善《土地利用总体规划纲要（2006~2020）》的相关问题。要求依据二调结果数据，适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规划规模等，切实维护规划的严肃性和可操作性。

据当时与会人士回忆，姜大明提出，一是要科学论证耕地保有量，要依据二调成果，调整增加耕地保有量和基本农田保护面积，合理安排生态退耕；二是有序推进“三线”划定，优先划定恒久基本农田保护红线和生态保护红线，合理确定城市开发边界；三是及时更新规划数据库，做到图、数和实地相一致。

“当时的情况是，‘十三五’规划正在编制当中，一些基本目标、指标、路径、原则还都没有较终确定，因此，国土资源部采用了这一口径，在调整的工作中，国土资源部还特别强调，要防止借《规划》调整，扩大用地规模，部里面还特别跟我们强调，是调整，不是‘修编’。”前述地方国土资源厅有关人士告诉记者。

他还告诉记者，接下来，土地的用途管制和管理，以及耕地保护工作还将进一步加强，尤其是在“十三五”规划中明确提出生态发展、注重环境承载力等方面的总体精神之后，对耕地保护制度仍将日趋严格。

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