1998年取消福利分房后长达十年时间里，作为中国房地产市场化龙头的上海，整个住房体系中并没有经济适用房的影子。而如今，经济适用房却要成为新住房保障体系的核心之一，对上海住房制度改革而言，这无疑是个挑战。

上海官方统计数据，住房市场化十年，上海居民的住房条件发生了巨大变化，人均住房面积从6.4平方米跃升到20多平方米，拥有自住产权房的户数从几乎为零迅速上升到80%的水平。

经济适用房缺位的10年

一位不愿透露姓名的上海房地产界 专家透露，1998年取消福利分房制度后，要求各地展开经济适用房为主的新住房保障体制。当时，包括上海方面结合上海的实际情况，经有关部门同意，提出以配套商品房模式取代经济适用房，加上廉租房，构成上海过去十年住房保障体系。“与经济适用房不同，配套商品房属于区域定向供应的动迁安置住房，众多中低收入居民并不能从中受益。而客观上，随着城市区域旧城改造规模的不断扩大，上海房价也随之飙升，中低收入家庭凭借自身力量改善居住条件的希望渺茫。”

“上海住房市场化过程中，住房保障尤其是经济适用房的处境，新江湾城这块土地的经历就是个缩影。”上述这位专家指出。

新江湾城是本世纪上海城区较后一块未开发的大宗土地，拥有9.45平方公里规划面积。1994年前后，新江湾城与万里、春申、三林一起被确定为上海四大经济适用房居住示范区。

就在其他三个示范区头批经济适用房全面启动后，新江湾城却迟迟未开发。2000年前后，上海全面推行住宅商品化，此前的经济适用房也基本不再提起，几个经济适用房示范区即向商品房项目演变。

新江湾城更因迟迟未开发，成为上海市炙手可热的商品房地块。2007年，这个当年的经济适用房基地，地价终于在多轮土地出让中屡创新高，成为上海楼市的热点。

上海威斯顿不动产管理学院院长、上海房产经济学会副会长印堃华告诉记者，上海用以代替经济适用房的动迁安置配套商品房，其在执行过程中，也出现了一些问题，令原本设计的保障功能大打折扣。

这些问题包括：由于土地需要各级地方政府提供，往往位置偏远、配套欠缺，建成后相当比例的动迁户因生活不便、生活成本过高等，无奈放弃认购；个别配套项目因建设资金和动迁户无意购购，较终不了了之；即使有动迁户入驻的配套小区，居住生活也极为不便。

其中较为人诟病的则是2005年３月，上海市政府宣布推出“两个1000万工程”（新开工配套商品房1000万平方米、中低价普通商品房1000万平方米）。较终，这一工程涉及的土地，大部分完成了供应环节，但后因种种原因“不再提起”，有部分建成项目被开发商以商品房形式出售。

保障房与商品房：

冲击还是共赢？

从上海市政府已经公布的规划来看，未来，经济适用房在上海将从有到无，且以每年四五百万平方米的速度建设。

据《上海市解决城市低收入家庭住房困难发展规划(2008－2012年)》，上海市未来5年要建设2000万平方米经济适用房，到2012年，累计享受经济适用住房政策的家庭达到30万户。廉租房方面，仅2009年就将新增廉租住房受益家庭2万户，累计受益家庭达到7万户。今年上海经济适用住房开工建设任务为400万平方米，并已列入市政府重大工程。

为了配合新时期全新的住房制度改革，上海市房地部门也于日前完成了房、地分离的大部制改革，成立专门的部门集中力量管理今后规模庞大的住房保障体系建设和运转。

伴随着上海住房制度改革的演变，上海房地系统也经历过多次部门重组调整，而在数次分分合合的背后，均是以服务住房制度改革为核心。此前房、地一体的部门设置，限度调动了各方面资源，促进上海商品房市场飞速发展。

事实上，在新的保障体系中，作为核心之一的经济适用房部分，对缺失十年之久的上海来说，是一个新事物，在运作经验、管理人才等各方面，都将面临挑战。

作为上海保障性住房建设的长期主要参与者，上海绿地集团董事长张玉良指出，关键要处理好保障房和商品房之间的主辅关系。市场配置仍应是解决住房问题的主体途径，同时也是拉动经济增长的主要部分，政府托底保障是辅助性的，二者之间的比例关系可以是三七，或者四六，但决不能主辅颠倒，否则，市场配置资源的体系就会乱套，政府也不可能有如此之大的财力来解决。

“解决住房保障应在整个房地产的体系、框架下来安排。只要比例适当，保障房上市会对商品房市场有一定的影响，但不会造成大的冲击。”张玉良说。

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