3月23日,建设部通报了2008年全国住房公积金的较新统计数据:截至2008年末,全国住房公积金缴存总额为20699.78亿元,同比增长27.54%；缴存余额为12116.24亿元。而同期全国社保基金的总资产仅仅为5625亿元,不到住房公积金的一半,这意味着,从规模而言,住房公积金目前已经是中国的公共基金。

但是,这个"老大"的收益似乎有点不尽如人意:2008年增值收益为170.10亿元,同比增加70.49亿元,增幅为70.77%,增幅很大,但实际计算一下收益率,却只有可怜的1.4%,远远低于同期银行的存款利率和国债的收益率。而业务支出却高达283.46亿元,同比增加了78.48亿元,增幅为38.29%。收益率低,使用效率和资金运作率也不高。还是建设部提供的数据:2008年末,住房公积金使用率(个人提取总额、个人贷款余额与购购国债余额之和占缴存总额的比例)为72.81%,同比降低1.78个百分点。考虑到个人提取占比例差不多在50%左右,这意味着,很多地方资金的真正使用效率只有20%左右,按照这个比例,全国沉淀的资金高达6000亿元。这样,一方面是住房建设资金的严重匮乏,廉租房等保障性住房面临很大的资金缺口,另一方面是住房公积金收益的畸低和大量资金沉淀并存的怪相。很显然,这一切的根源,和目前陈旧落后的投资管理体制不无关系。

我国目前的住房公积金制度系舶来品,其基本制度样本源自新加坡的公积金制度。按照目前的架构,住房公积金实行"住房公积金管理委员会决策,住房公积金管理运作,银行专储,财政监督"的模式,似乎无缺,但事实上禁不住现实的推敲和试错。

头先,住房公积金管理委员会作为投资决策者,本身是一个虚无的结构,承担决策大任的成员全部是兼职人员,其成员组成为:人民政府负责人和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占1/3,工会代表和职工代表占1/3,单位代表占1/3。精力尚且不论,遑言什么决策的科学；其次,住房公积金管理"妾身不明"。按照《住房公积金管理条例》,其在整个住房公积金制度体系中处于核心地位,负责住房公积金的归集、使用和管理,独自承担住房公积金贷款风险。但其实是个"三无单位":无资本金、无风险承担能力、不是独立的金融机构,这使住房公积金管理成为一个制度设计上较忌讳出现的机构:权很大,运作庞大的资金,但责很小,其本身的资产根本不足以承担任何风险。较后,住房公积金的投资渠道单一,按照《条例》,只能投放国债和发放住房公积金贷款。这意味着,其一,作为非金融机构的住房公积金管理的贷款行为不会受到银监会的监督,但同时也缺乏更多的理财和投资渠道；其二,在利润的驱动下,管理要么遵守投资制度,让资金闲置沉淀,要么铤而走险,违法理财。

在这种残缺的制度设计下,住房公积金制度的管理、监督、运作基本上成为漏洞百出的天窗,大案要案频发就成了一种必然,资金安全都难以保障,遑论什么提高投资收益了。而且,就制度的合理性而言,我们根本找不到住房公积金管理存在的理由和价值:如果说管理就是为了缴存和发放贷款,购购国债,其实根本没有必要设立专门的机构来养一大帮人,只要直接把钱存进银行专户即可,收益率远高于目前可怜的1.4%的水平,而且还能省下每年300亿元的管理费用。成立专门机构,既增加了交易费用,在监管失灵的情况下,还会发生挪用、贪污等败德行为。但住房资金本身的"保障"属性决定了,将这些钱完全存入商业银行,可以避免挪用、贪污和管理费用高昂的风险,却避免不了商业风险,虽然我们可以设计住房资金"专户",但这需要银行内部在控制机制上设置防火墙以保障资金的安全,而在目前中国商业银行的风险治理水准下暂时还难以做到。

因此,笔者认为,应该彻底扬弃住房公积金的现有管理制度,重新构建一个既能确保资金安全,又能提高资金利用效率和收益的运作模式和管理体系。为此,笔者建议:头先,应尽快制定《住房公积金投资管理法》,目前的住房公积金管理条例立法层次太低,权威性不足以确保资金的安全；,将住房公积金管理从财政部门独立出来,将其转型成住房银行,按照政策性银行的模式纳入金融机构的主流监管体系,不再受财政部门和建设部门的行政专业,而是成为独立的资金运作机构,具体投资模式无需另行设计,按照基金的模式进行即可；第三,在投资管理上,给住房公积金和全国社保基金同样的待遇,拓宽其投资渠道,允许其投资资本市场。全国社保基金成立8年来,年收益率达9%,基本是住房公积金的8倍,完全得益于其专业化的投资队伍和机制。这样,就从根本机制上确保了住房公积金的安全,并拓宽了其投资渠道,解决了资金沉淀问题。

对于建设部正在紧锣密鼓利用住房公积金建设廉租房的试点工作,笔者认为一定要尊重住房公积金的权属。按照目前的《住房公积金管理条例》,职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金,属于职工个人所有。对于产权上完全属于"个人"的东西,作为委托管理或者说作为保姆的"住房公积金管理"以什么名义利用其建设廉租房,在制度上如何设计,因为没有公布试点的细节,我们无从知道,但如何处理个人产权与建设试点的矛盾,是一个绕不开的话题。笔者建议,在成立住房银行后,国家通过发行廉租房建设特别国债的形式,住房银行通过购购特别债券的形式解决资金沉淀,而国家通过发行特别债券弥补资金缺口,这不失为一个比较好的制度选择。如果直接动用产权上属于公民个人的住房公积金,显然难逃侵犯个人产权的追问。(作者系经济学博士)

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