1998年国务院颁布“34号文”《关于加强房地产价格调控加快住房建设的意见》后，货币化分房取代福利化分房，住宅商品化、市场化大潮汹涌而至，催生出中国楼市的“黄金十年”。

然而，事情又走向了另一个极端，随着地价、房价的新一轮飙升，住房保障成为被遗忘的角落。政府部门和开发商的相互推诿加剧，现行住房制度的弊端显露无遗，2009年8月26日，十四位专家联名上书国土资源部及住房与城乡建设部，要求进行“二次房改”“二次房改”的呼声也随之而起。

“二次房改”是由政府主导提供房屋住房服务

“二次房改”的核心内容，就是确立住房是准公共产品，基本方向就是由政府主导提供房屋住房服务。概括起来，就是“三种住房制度，三类供地方式，三支队伍参与”(三三制)：三种住房制度指的是，针对低收入人群的保障性住房制度、针对中等收入家庭的公共住房和公共租赁住房制度和针对高收入家庭的商品住房体制；而相应的三类供地方式也分别为，政府划拨方式供地“四定两竞”招标用地和商品房的“招拍挂”方式供地，所谓“四定两竞”，是指以“定地价、定建房标准、定税费率、定5%利润率，竞房价、竞建设方案，综合打分高者得”方式招标供地；三支队伍则是政府和民间非营利公益性建房机构及建筑开发商共同参与。

2010年3月闭幕的全国“两会”上，30余位全国人大代表提出的深化“二次房改”加快住房保障法立法的议案，已经列入本次人大会议正式议案。议案核心内容是，确立住房是准公共产品，由政府主导提供房屋住房服务，供应对象是中等收入家庭，根本目的是解决夹心的住房问题。

为何提出二次房改

诚然随着住房改革不断推进，一些问题也日益凸显。但这些问题的出现并非改革方向出现了错误，而是一些地方在实际执行过程中出现了偏差。其一，过于重视房地产对经济增长的拉动作用，偏离了改革的方向。其二，日益突出的“土地财政”，增加了居民购房成本。“招拍挂”土地转让制度下的“土地财政”，已使得地方政府与开发商达成了某种类似“一荣俱荣，一损俱损”的关系。其三，投资炒作、官商勾结等现象较为突出。这些因素，在不同程度上都助推了房价的非理性上涨，以至于住房成为百姓反映较为强烈的一大民生难题。

主张“二次房改”的人，自然认为一次房改以及经济适用房制度是失败的，至少是方向有误；我们则认为“一次房改”中所给出的货币化住房是用市场来解决问题，这个方向不是错误，而是根本就没有达成。有人认为，房市乱象根源于过度市场化，即本来应该属于政府准公共产品的住房保障体系，却交给了市场，从而导致了资源的错配。但实际上当前房市的问题表面上似乎由市场化引起，其实质，却恰恰是市场化不足和政府越位、缺位和错位的叠加，所造成的必然结果。

其实，“二次房改”的问题在于土地价格形成机制的“双轨制”。既承认“招拍挂”的存在，又要求政府以“四定两竞”的方式出让土地，这种“双轨制”不仅没能从根本上解决问题，还将导致政府管理徒增成本，并为寻租设租预留了大量空间。此外，“四定两竞”并没有涉及总土地供应总量和比例的问题。更是为政府保留了操纵供求的空间。在“二次房改”方案中，地方政府按什么比例推出限价房的土地，用什么价格出让，都是缺乏第三方监督的，这也是保留土地价格形成“双轨制”的弊端。这就意味着，要完成“二次房改”，必须依赖“二次土改”。而“二次房改”难的根子是在“土改”上，先要改变供地制度，才有望解决高房价问题。更为致命的是，对“四定两竞”模式的土地，究竟应该供应多少以及按什么比例供应都将由政府决定，这就相当于恢复了由计划决定供应数量以及结构的全知全能型政府模式，而实践已经证明这是不可能的。

“二次房改”推进难度更大

对比于头次房改，笔者认为“二次房改”推进的难度要更大，需要调控部门的理念革新与全面体制改革的配合，否则“二次房改”反而有可能加剧市场的不平衡问题。更重要的是，“二次房改”所要面对的是占城市人口六成的多数群体，它所涉及的土地供应和利益重新分配一定更加庞大得多，也尖锐得多。

而且，从已实行多年的次房改逐步转变并实施次房改，因牵涉的社会改革层面过大、难度过高，必然阻力重重。即使在国家有关部门达成共识的情况之下，仍然无法回避“三大障碍”：一是，改革工程过于庞大的障碍。目前，各大城市商品房依然处于并将较长时间处于供不应求状态，保障“夹心层”群体“住者有其居”，其涉及的工程浩大而繁琐，根本就不是一朝一夕能解决的。

二是，地方政府的积极性不足，卖地财政短期内无可改变。业内人士指出，“地王”频出成为2009年土地出让金暴涨的较主要原因，而卖地也成为政府财政收入的主要支柱，不少城市包括北京的土地出让金占财政收入比例接近五成。个别地方政府的卖地收入已高达当年地方收入的60%。这些现象的存在，实际上无可避免地制约着地方政府主动拿地搞“二次房改”的积极性。尽管“二次房改”的倡导者称“二次房改”不是要政府真金白银的掏钱，但让政府让利却是显而易见的。政府为60%左右的中等收入家庭提供房屋住房服务，多多少少是需要投入的，而且土地财政收入因此要大大减少。收入减少而支出增加，这对于地方政府而言无疑将有很大的财政压力。对负债累累、财政收入比较单一的地方政府来说，如果土地财政收入大大减少，可能政府很难正常运转，其他公共投入很可能就会减少。

三是，“二次房改”本身的问题。2010年两会人大代表的提议本身就带有理想化色彩。按照其提议，政府今后将面向60%的居民实施“公益性住房”，60%城市居民约不低于2亿，但城市的土地资源瓶颈将越来越突出，按照时下人们越来越提高的住房标准需求，实施起来难度不仅仅是极大的问题，至少是一个无法短期解决的课题。而且，“二次房改”的含义本身就不清楚。我们已经从福利分房变成货币化，再怎么改？改成什么形式？现在房地产有很多问题，一是执行不到位的问题，二是需要制度不断深化和完善的问题，而不是简单地否定、重来的问题。 (陈柳钦 天津社会科学院城市经济研究所)

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