健全制度有序推进

黄贤金

党的十七届三中全会作出“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”的决定，将在新一轮农村改革发展中发挥十分重要的作用。从农户权益来看，进一步完善了土地承包经营权权能，尤其明确赋予了农村土地承包权经营流转处置的权利，更有效地依法保障了农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。从农业发展来看，有利于实现农业规模化经营，为建立高水平的现代农业生产体系提供了用地保障，这对于整体提升我国农业生产竞争能力、实现粮食安全也具有重要意义。从农村建设来看，有利于吸引资金、人力等要素向农村区域集中，引导工业反哺农业、城市带动农村，进而更有效地推进新农村建设。

土地承包经营权流转主要特征

随着经济社会发展尤其是工业化、城市化快速发展，农业产业结构调整速度加快，土地承包经营权流转速度也在加快，尤其一些经济发达地区，产生了租赁、转让、转包、入股、合作社、四荒拍卖、互换、信托、成片流转等多种流转形式。当前农地承包经营权流转的总体特征表现在：土地承包经营权流转规模存在地域差异。一方面在不同区域之间存在着差异性，总体而言经济相对发达地区流转规模更大。另一方面在同一区域内部也存在着差异性：城乡接合部地区土地承包经营权流转频率高，以蔬菜种植为主；部分偏僻地区流转次数也很多，使一些撂荒土地流向规模经营者；小城镇区域土地承包经营权流转规模小。参与土地承包经营权流转主体多元化。当前参与土地承包经营权流转的主体不仅是农户，还有工商企业、城镇居民、专业农户、科研院所、机关事业单位、外资（港、台资）企业及个人等。工商企业或外资企业有的是为了建立农业生产基地，有的是为了拓宽经营渠道；科研院所则为了建立农业科研基地或产品、品种推广基地；机关事业单位则是为了改善福利或进行农业技术推广工作等；城镇居民、专业农户则是为了发展农业生产，还有个别人为了休闲等等。

土地承包经营权流转的中介机构逐渐成长。当前政府或社区组织以及私下的土地承包经营权流转交易占主导地位，随着土地承包经营权流转市场不断扩大以及政府、社区运行机制改革，土地承包经营权流转的中介结构正在不断发展，为农民土地承包经营权流转提供信息服务及监签合同等业务服务。

土地承包经营权流转中政府发挥着引导作用。政府在土地承包经营权流转中的作用并不因为市场机制的增强而无为，在市场规范、组织建设、信息引导、利益关系调处等方面发挥着更为重要的作用。政府过多直接行政干预可能在特定时期是有益的，但从长期来看，对建立符合市场规则、规范的土地承包经营权流转制度不利。

流转地块以分散为主。我们在浙江的有关调研结果表明，流转地块面积主要分布在不大于5亩的区间内，面积在1至5亩的比例高达75%以上，其中小于1亩的地块占21%。这与我国人多地少以及地块分散的基本特征是一致，因而这在一定程度上也增加了土地承包经营权流转的成本。当然，也有政府或村组、企业以及有关科研院所组织的大规模流转，但总体来看还是以分散为主。

推进农村承包地流转的政策建议———建立农村土地承包经营权流转的中介市场。当前土地承包经营权流转存在着信息不对称的现象，流转信息主要依靠邻居、亲戚、朋友及农村干部的交流，获取信息的难度大。因此，有必要建立相应的信息中介与发布组织，推进土地承包经营权流转。

———强化基层各级政府对土地承包经营权流转的科学管理。各基层组织必须高度重视，健全相关制度,作好规划、调控以及协调管理等。乡、镇要根据当地农村经济发展和辖区内土地利用总体规划进行合理布局，为搞活土地承包经营权流转创造良好的外部条件。同时，政府运用税收、财政政策等市场经济杠杆，调控土地承包经营权流向，支持发展符合本地产业规划和政策导向的优势产业和项目。

———规范土地承包经营权流转程序。农户之间或集体与农户之间，都应在平等互利的基础上，协商确定土地承包经营权流转的具体事项。

双方协商一致后，应及时形成书面协议。协议内容必须明确双方的权利义务、流转土地面积，流转期限以及经济补偿标准等事项。协议签订必须经集体经济组织审核后，才可按协议实施流转。

———建立健全政策支持、农户自愿的土地承包经营权流转机制。除了相关配套政策之外，还应注意运用土地承包经营权流转中的经济机制，把土地承包经营权作为农户的主要资本，作为农村要素市场中较活跃的部分，建立政策支持、农户自愿的土地承包经营权流转机制，避免强征强转、撂荒耕地等现象。

———科学制定不同层次的用地规划，指导土地承包经营权流转的方向。宏观上因地制宜，实现区域间农业产业发展的分工，为农业生产的专业化发展提供基础。同时要协调好城市规划与土地利用总体规划之间的关系。中观上，乡村也要作好用地规划，协调好农村建设用地与农业用地之间的关系。微观上，要通过市场信息、土地利用技术等要素引导农户科学实施用地规划。

此外，还需要建立农户对土地增值的分享机制、经营风险的分担机制等，或由政府财政出资实施农业风险金计划，促进农地承包经营权流转健康、有序发展。

谨慎流转　防范“三化”

卢艳霞　王庆日

《决定》指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让股份合作等形式流转土地承包经营权发展多种形式的适度规模经营，其中还提到，有条件的地方可以发展专业大户家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。这对规范土地承包经营权流转行为，有效保护农民的合法权益，保障农村经济与社会和谐发展具有重要的意义。当前，在推进土地承包经营权流转过程中，一定要慎防“三化”，即三种不良倾向。

一防“廉租化”，积极探索农民以土地入股分享农村产业化经营收益的有效途径，建立农民收入持续增长机制。目前，各地土地承包经营权流转价格差异较大，根据区位不同年租金从200元至2000元不等，很多地方以实物（稻谷、大米等）计算流转价格，如每年400斤至1000斤稻谷等。这与当前农民种粮亩均纯收入不足200元相比，价格也不低了实际调查中也发现，通过土地承包经营权流转、促进农业产业化发展，农民不仅能得到流转租金，部分农民还能进入现代农业企业务工，获得部分工资收入。与过去相比，农民不仅节省了劳力，解决了部分就业，还获得了额外收入。但从长远看，农民无法分享农业生产经营的利润农民收入持续增长的机制还不够健全如某农业园区每亩年产值在2万元以上，纯利润在1万元以上，但农民作为土地承包经营权的主体，只能获得每亩1000元左右的租金，这与农民的产权主体地位不相适应，长此以往，农民容易产生心理不平衡。另外，目前各地农业招商引资如火如荼，进驻的企业基本是“外资”（本村集体以外包括一些房地产企业等），有对农民利益进行新的盘剥的嫌疑。一些地方推行农村土地股份合作制改革实行土地承包经营权入股的模式，能在一定程度上解决农民收入的持续稳定增长问题。由此，建议进一步深入研究和探讨以土地承包经营权入股，参股农业产业化经营的模式，使农民分享土地作为资本要素的增值，保证农民的长远收益。

二防“非粮化”，采取有效措施鼓励承包地流转优先用于种植粮食作物。从各地调研情况看，土地承包经营权流转后绝大部分用于经营比较效益较高的苗木、花卉业养殖业或设施农业，种植粮食作物的比例很小（种粮纯收益低，规模经营大户很难付得起高额流转租金）。一些地方甚至有“非农化”的趋势，有的地方土地承包经营权流转后搞起了观光农业、旅游农业等。考虑到国家的粮食安全，为积极引导扩大粮食作物种植面积，各级政府应采取相关的扶持政策，从资金安排上适当倾斜，优先考虑从事种植业的业主经营土地，保证成规模种植粮食的大户、企业获得较好的经济收益。

三防“非市场化”，培育农村土地承包经营权流转中介组织和有形市场，加快流转的市场化进程。农村土地承包经营权流转是农村土地制度变迁的必然趋势，市场化是促进农村土地流转合理有序的关键，而建立健全流转中介机构和培育有形市场是农村土地承包经营权流转市场化的核心内容。建议逐步建立完善农村土地承包经营权流转市场，培育有形市场，积极扶持流转中介组织，对流转土地进行评估、托管、储备、招商、指导，负责流转信息的收集发布，帮助农户寻找流转对象，协助办理流转手续，开展流转申请委托、供求登记、价格评估、合同签订档案管理、纠纷调解、法律法规咨询等指导和服务工作使土地承包经营权流转朝着市场化运作和社会化服务方向发展，提高农村土地管理与流转的效率。

兴利除弊规范流转

李国庆

农村集体土地实行家庭联产承包责任制以来，农户取得了集体土地使用权，生产积极性大幅提高，经济效益明显提高。然而，农户对所承包的集体土地的经营管理能力是有差异的，有的擅长粮棉种植，有的擅长牲畜养殖，有的专攻蔬菜瓜果生产，有的则喜爱使用农业机械替人代耕，有的则愿意经商。粮棉专业户、养殖专业户、蔬菜专业户、农机专业户和小商户等不同种类的农户在村组中应运产生，并直接导致部分农户将集体土地的使用权转让给另一部分农户。大多数方法是经过双方协商，有中间人参加，订立一式三份合同，双方及中间人签字后合同生效，三方各存一份。

近年来在农村村组中，土地承包经营权流转现象普遍存在。有的农户通过土地承包经营权流转获取一笔资金，用于投资农业机械，购购拖拉机、割草机等机械替人耕种、播种、除草、施肥，夏收秋收创造的经济效益远远超过经营承包土地而获得的经济效益。有的农户用土地承包经营权流转获得的收益投资小商铺经营或运输经营，既方便村、组群众出行，又便于物资流通，所获得的经济效益也超过耕种土地的经济效益。有的农户将土地承包经营权转给他人短期使用（三至五年），从中获取资金供子女上大学，而自己则给专业户打工糊口，待子女学业有成、自食其力之时，

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