作为深化户籍制度改革的重要举措，《居住证暂行条例》今年1月1日起正式实施。一年来，这项制度从地方探索进入全面实施阶段，有效扩大了基本公共服务覆盖面。

    笔者发现，目前，至少已有21个省份出台或修订相关居住证实施办法与条例接轨。不过，各地居住证“含金量”不同，持有人可享受的基本公共服务落实力度也存在差异。

    至少21省份出台接轨细则

    按照条例规定，居住证持有人可享受所在地区相应的基本公共服务待遇。国家发改委规划司司长徐林在今年4月国家发改委举行的新闻发布会上表示，测算到2020年实现户籍人口城镇化率达到45%，那时仍有约2亿农业转移人口无法获得就业和居住所在地户口。这部分转移人口的市民化，主要体现在基于居住证制度基本公共服务的全覆盖。

    此前，上海、广东、江苏等地区已先行探索实施居住证制度，将义务教育、社保、就业等公共服务有序向非户籍人口覆盖。

    条例明确，设区的市级以上地方人民政府应当结合本行政区域经济社会发展需要及落户条件等因素，根据本条例制定实施办法。国家行政学院教授汪玉凯表示，《居住证暂行条例》是一个基础性法规，需要各地结合实际情况，出台具体实施操作办法。因此今年是我国居住证制度政策细化与全面实施之年。

    笔者统计发现，目前至少有21个省份出台居住证制度实施细则，或调整原有居住证管理政策规定。广东、广西等先期已实施居住证制度地区，尽管尚未根据条例进行调整，但公安机关已结合条例要求对居住证申领、签注等方面做出相应调整。

    广州市来穗人员服务管理局相关负责人介绍，2010年起实施的《广东省流动人口服务管理条例》中，明确广东省对流动人口实施居住证制度。目前广东省正着手修订省级相关条例，但省公安厅4月已发出通知，要求全省公安机关按国务院颁布条例要求，做好居住登记及居住证受理发放工作。

    目前各地已陆续全面实施居住证制度。广州市来穗人员信息系统数据显示，自2010年以来，办理《广东省居住证》的来穗人员为530多万人。北京市从10月1日开始实施，截至11月25日全市公安机关累计办理居住证(卡)82.3万件。

    各地居住证“含金量”不一，少数基本公共服务仍存“门槛”

    基本公共服务是居住证制度的核心。条例明确，居住证持有人享受劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金的权利，以及义务教育、基本公共就业、基本公共卫生服务等6项基本公共服务，办理出入境证件、换领身份证等7项办事便利。

    笔者梳理发现，在不同地区，居住证福利“含金量”大不相同。如江西省居住证制度中，增加了乘坐城市公共交通工具享受常住人口同等优惠、符合条件的可申请公共租赁住房两项权利。福建省增加了可参评居住地劳模、三八红旗手等荣誉，并享受相应待遇;按规定享受与当地老年人、残疾人同等优待。

    笔者采访发现，尽管居住证制度明确，居住证持有人享受参加社会保险、义务教育等基本公共服务，但在一些领域与地区，基本服务仍存在“门槛”。

    53岁的湖北襄阳下岗女职工张女士，3年前随女儿一起搬到武汉居住。她办理了武汉居住证，并按灵活就业人员政策在武汉缴纳社保，还有两年就能办退休，领取养老金。但因在武汉缴费年限不足，只能回襄阳领取养老金，襄阳的养老金标准比武汉低不少。

    武汉市人社部门工作人员介绍，根据人社部下发的《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》要求，张女士属于“基本养老保险关系不在户籍所在地，且缴费年限不满10年”的类型，需要将养老保险关系转回襄阳办理待遇领取手续。

    业内人士介绍，设置缴费10年的门槛，是为避免养老保险待遇领取覆盖面过大，导致周边地区人口涌入，城市难以承受。

    在义务教育方面，上海、广州、深圳、浙江、厦门等地在居住证制度中都规定随迁人员子女实施积分入学。浙江省教育厅5月发布的政策通报中要求，根据当地实际和教育资源情况，推行与本地居住证积分管理制度相配套的积分入学政策，按积分高低排名拟定准入学校和拟录取名单。

    厦门市相关部门介绍，义务教育阶段随迁子女占全市在校生的52.4%，因此需根据随迁子女父母务工、连续居住与参加社保年限等条件进行积分，采取积分入学方式。

    专家指出，居住证持有人遭遇的“服务门槛”，其背后的核心问题是城市有限资源与公共服务规模需求巨大之间的矛盾。目前，居住证还只能保障公民生存权的基本公共服务全覆盖。

    北京大学社会学系教授陆杰华说，目前，各地居住证制度都在遵循低门槛、广覆盖、分步推进、稳步提高的原则，目的在于提高基本公共服务覆盖人口范围。但今后，需要根据各地实际情况，实现公共服务水平稳步提高。

    将缩小与户籍承载福利差距

    公安部于去年底出台的“关于认真做好《居住证暂行条例》贯彻实施工作的通知”中，就居住证申领条件明确，居住半年以上，是指在居住地居住并办理暂住登记满半年。这意味着居住半年以上，需从在居住地办理暂住登记开始计算。

    笔者了解到，城市外来人口在贷款、买车、考驾照、异地补办身份证时，都需出具居住证。很多流动人口未及时办理暂住登记，或登记未满半年，无法办理居住证。

    从安徽到广州做服装贸易的李云，近期收到一笔来自泰国的汇款，需要身份证去领取。由于身份证过期，申请在广州异地换领身份证时，被要求提供居住证。李云之前办的居住证已在去年到期，由于她今年搬过家，重新申领居住证需要再等半年。

    “行政服务只愿开具办理居住证的回执证明，但办理身份证的派出所只认居住证原件，让我很无奈。”李云说，办理居住证需要等半年，对她这样急用证件的群体而言时间太长;另一方面，在同一城市搬过家，居住证过期就无法续签的做法不太合理，“可以参考个税、社保等记录来验证是否居住满半年”。

    一些基层干部表示，设置半年“窗口期”，初衷在于加强流动人口办理暂住登记的意识，确保居住证持有者确实是在居住地稳定就业或居住，有助于提升社会综合治理水平。但对于一些有急切需求的人员，确实会带来一些不便。

    目前，不少地区已在完善居住证登记程序、扩大基本公共服务覆盖面方面展开探索。针对大量群众排队办理等情况，北京市上线居住证网上服务平台，受理网上申报;将连续缴纳6个月个税或社保凭证，作为办理居住证时有效证明居住时间的材料。

    山东省新修订的《流动人口服务管理暂行办法》规定，流动人口持居住证或者居住登记凭证，可享受同等权益、公共服务和便利。这意味着，只要持身份证件到居住地派出所办理居住登记凭证，就可享受社保、公共卫生计生服务以及申领驾照、换领补领身份证等便利。

    陆杰华等专家表示，居住证制度为户籍制度改革提供过渡期，通过不断剥离户籍制度承载的福利，逐步缩小居住证持有人和户籍人口享受公共服务的差距，*终消除户籍制度藩篱，还原户籍制度的基本功能。

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