近年来，各地有不少探索，也提出了一些值得关注的提法，如“拿土地换(市民)身份，以土地换(城市)社保”等。带着这些问题，我们对朝阳区农村社区向城市社区转型、农民市民化过程中农村集体经济产权制度改革进展情况进行了调研。调研的主要结论是：农民带着集体资产仍然可以成为完全意义上的“市民”，要求农民以放弃对集体土地权利的分享为代价获得市民身份和社会保障是不公平的，这样无疑等于剥夺了农民可持续发展的条件。朝阳区的改革颇具特色，具有重要启示意义；

朝阳区集体经济产权制度改革的特征

朝阳区现有农村面积369．8平方公里，占全区总面积的78．5％。根据北京市总体规划，朝阳区全部为规划城区。乡镇企业异常发达，乡或村集体层次积累了庞大的资产，尤其是土地资产随着城市化进程的加速而迅速升值，区、乡两级财政也都有较强的实力，使其推动产权改革创新具有雄厚的物质基础。

朝阳区的大部分乡镇并未进行“家庭联产承包”，土地、企业等大部分资产一直以来是由集体统一经营，“三级所有，队为基础”的总体治理架构基本未予触动，“集体所有、家庭经营”的模式在该区不占主流，这是其进行集体产权改革的体制背景。

朝阳区的集体经济产权制度改革主要采取“量化股权，明晰产权”的形式，使集体资产的所有人落到实处，既维护了集体资产的完整性，又充分保障了农民对集体资产的所有人权益，同时优化了集体资产的法人治理结构，奠定其可持续发展的动力基础。

朝阳区集体经济产权改革的核心是如何设法将乡、村两级发展经济的职能合理地剥离出去，无论是采取股份有限公司或有限责任公司、乡级专业化、乡级统筹、“乡”“村”资产互动以及社区股份合作制等形式都是如此。随着城市化进程的加速，其管理体制也随之向城市型社区转型。乡、村两级的社会管理职能则被分解到新成立的农村社区、地区办事处或街道办，为较终实现城乡一体化的社会管理创造条件。

在“乡”级治理层次上，朝阳区主要采取三种模式

一是以大屯乡(亚运村)为代表的完全城市化的治理模式，即撤销乡级建制改组为街道办事处。从统揽全局的一级地方政府到专注于社会公共服务的区政府派出机构。

二是以南磨房乡为代表的“乡级专业化”治理模式，实施乡级统一核算，打破村与村的界限。这一模式是将集体经济原有的“三级所有”架构转换为“两级所有”(乡和村)或“一级所有”(乡)，实行专业化经营。乡作为一级地方政府保留，土地仍归集体所有(主要是乡)。目前该乡有7大实体公司运营，建有7个农村社区(含2个村委会)，2个村委会还有2000多农民未转居。调查表明，实施“乡级专业化”治理的南磨房乡2006年农民人均纯收入已达2．7万元，而仍为“三级所有”的太阳宫乡仅为1．2万余元，发展差距较大。

三是乡政府与地区办事处混合治理模式。由于朝阳区各个乡镇城市化进程发展较快，但村与村之间快慢不一，为强化各乡镇的城市管理职能，朝阳区政府分别在20个乡设立地区办事处，从乡政府分流出一部分人员专职从事社会事务管理，为将来从乡政府到街道办的过渡奠定基础。

在“村”级治理层次上，朝阳区主要表现为三种形式

一是撤村建城市社区，履行完全意义上的城市社区管理职能，主要指完成城市化的大屯乡。

二是撤村建农村社区，履行半城市意义上的社区管理职能，这种形式在朝阳区广泛存在。从1956年到目前，朝阳区共撤销27个行政村、409个生产队建制，建有农村社区124个。仅2000年以来，朝阳区就新建农民新村和商品房累计开工1622万平方米，竣工1031万平方米，其中4．9万户10．5万农(居)民迁进新居，大多数农民被纳入农村社区管理。这种情况主要包括农民转居转工和转居未转工的，由于其房屋是“小产权”(即土地仍是集体所有)，农民也未纳入城市居民社会保障体系，所在的农村社区对其进行诸如合作医疗、困难补助、组织关系、计划生育等社会事务的管理。

三是成立农村社区，但村委会作为集体经济组织依然保留的“双轨制”村社治理模式。主要原因有两点：其一是农民未转居，还无法纳入农村社区管理范围；其二是农民尽管转居，但村级集体资产尚未处置完毕。社区主要负责社会公共服务方面的治理，村委会则主要发挥经济方面的职能。

朝阳区集体经济产权制度改革模式

朝阳区在以乡为单位进行土地规划的基础上，于2004年提出“宜乡则乡、宜村则村、宜股则股、宜分则分、试点先行、稳步推进”的改革原则，探索出了农村集体经济产权改革的一条路子。

模式一：在城市化发展很快的地区，争取一步到位，成立股份有限公司或有限责任公司处置乡级集体资产

这种模式以大屯乡和奥运村乡较为典型。其特征是，集体土地全部被征为国有，农民转居转工并纳入城市社会保障体系，乡政府改组为街道办，股份有限公司注册为企业法人，与乡政府脱钩，村委会同时消失。

模式二：在城乡接合部城市化发展较快的区域，将集体资产尽可能量化到乡级或乡、村两级所有，实施乡级专业化经营

这一模式的特点是，主要在乡级集体经济组织(原来的乡农工商总公司代表乡集体经济组织经营乡级集体资产)层次上成立新的公司 (资产量化到个人)或引进外来投资进行专业化经营，同时保留少部分村级集体经济组织。其与上述种模式的区别是土地仍为集体所有，农民转居到农民新村，成立农村社区，村级取消，村村界限消失，乡政府与地区办事处同时并存。这一模式以南磨房乡为典型，目前仅保留两个村委会(仍在发展村级集体经济)，村级集体资产尚未交至乡级，全乡共有七大实体公司进行乡级专业化经营。

模式三：在绿化隔离地区，力求形成“乡级统筹”的集体资产处置模式

朝阳绿化隔离地区是以乡为单位进行规划建设的，共有17个乡70多个村位于绿化隔离地区，其中16个村规划为绿地(原来的乡企搬迁，居民迁走)，43个村规划为产业用地、商业用地。尽管这种规划打破了原有的行政村界线，但是由于隔离地区用地性质上的不同，造成比较明显的村与村之间发展的差别。这一问题的客观存在使朝阳区试图探索一种对该类地区集体资产的“乡级统筹”，并在此基础上形成一种村村之间相对均衡的发展模式。这一集体资产处置方式的关键在于，绿化隔离地区的土地虽被占用，但其产权仍为集体所有。农民转居或转工后没有取得征地补偿，农民的社会保障无法解决，而同一乡域用地规划性质的差别导致村村之间集体资产的含金量大为不同。因此，很有必要进行集体资产的“乡级统筹”来缓和这一矛盾。

模式四：在城市化进程较慢、乡域控制性详规还没有获得规划部门正式批准的乡，形成“乡、村两级资产互动”型的集体资产处置模式

这一模式是指通过对乡级集体资产的整合，在乡一级形成一个大的股份制企业(资产量化)，而各村也通过对村级资产的量化相应成立公司，并作为乡企的一家分公司。该模式的合理性在于其经济关系上的“还权于民”，而土地的产权性质仍为集体所有。企业注册成为法人后，撤销村委会，成立农村社区(社会管理职能)，乡政府的社会职能被转移至地区办事处，乡政府和村委会的经济职能都被剥离到公司。该模式的难点在于乡一级需要一个很强大的企业做支撑。

模式五：以社区股份合作制企业为依托进行村级集体资产的处置

这一模式适合于原来规划时虽然按乡域规划，但各村区别较大，村级集体资产大部分尚未处置的情况。朝阳区目前在来广营乡红军营村进行社区股份合作制的试点，村民在本企业工作，获取工资性收益，不在本企业工作，每年享有3000多元的分红。这一模式是将村委会发展经济的职能剥离到“合作社”，而企业的运营则兼顾资本与劳动双方的权利。

需进一步思考的问题

朝阳区农村集体经济产权以乡为单位的整体改革颇具特色，但这一改革所具有的过渡性质以及其特定的改革背景使其难以具有普遍的适用性，并仍存在一些值得深思的问题。

农民向市民转换过程中农村土地的集体产权是否还要变为国有

朝阳区在进行集体资产处置过程中，除去个别村国家征用的土地外，没有改变集体土地的产权属性，保证了农民对集体资产的收益权，而其处置过程充分发扬民主，尊重农民意愿，保证信息透明、公开，没有把广大农民排除在参与过程之外。调研中，有观点认为，在大中城市郊区，城市化是应该“多元化”发展，弱化“集体”与“国有”的严格界限，农民带着集体资产仍然可以成为完全意义上的“市民”。要求农民以放弃土地权利为条件获得市民身份是不公平的，这样无疑等于剥夺了农民可持续发展的条件。

农村社区向城市社区转型过程中农村和城市的社会保障能否并轨

尽管许多农民已转居转工，但仍不是“市民”，仍然未被现有的城市社会保障体系所覆盖，由此制约了郊区城乡社会经济一体化的步伐。有观点认为，只要拥有合法固定住所，这些事实上的“市民”就应该逐渐将他们纳入城市社会保障体系，要求他们以放弃对集体土地权益的分享为代价获得社会保障是不合理的，这种做法是对农民的歧视。考虑到财政的承受能力，应允许较小的社会保障差别，但制度上要接轨。

乡、村集体资产的管理主体问题

改革以前，乡级集体资产的产权代表是乡农工商总公司，村级集体资产的产权代表是村集体经济组织。改革后，集体资产经过量化，原来模糊的集体产权得以清晰界定，但集体资产的管理主体处于缺位状态，乡政府作为一级地方政府不再具备集体资产的管理

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