根据《决定》显示，在继续坚持土地集体所有和国家所有的制度框架下，土地制度将在“农村集体土地享有国有土地平等权益”上迈出改革步伐，即集体土地与国有土地同地、同价、同权。

与此相关，《决定》也确定了征地制度的改革方向：在符合规划的前提下，对非公益性项目用地，国家可不行使征地权，农地依然归集体所有，但其使用权可依法进入“城乡统一的建设用地市场”交易。这意味着，终结了“征地和土地国有化是农地转非农用地惟一方式”的制度安排。

显然，决策者们把土地制度改革的走向定位为保护农民的土地“权益”，而不是纠缠于所有权的归属。

除土地制度外，未来农村改革图景将呈现全面、综合的一揽子制度设计，即围绕农民权益开展一系列改革，包括稳定农村基本经营制度、完善农业支持保护制度、创新农村金融体制、推进城乡管理一体化和民主管理制度。

“这六个方面是今后农村经济社会体制的六根支柱，是对农村改革做出的全面部署。”政策研究室副主任郑新立对“十七届三中全会关于农村改革的内容”如是解释，并称“30年前中国改革以农村改革起步，30年后，对农村提出新改革目标，是对改革开放30年较好的纪念”。

同地、同价、同权

中国土地制度改革将以“农村集体土地享有国有土地平等权益”破题。

《决定》显示，逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

这意味着农村和城市土地拥有者的权利一致，集体土地与城市（国有）土地同地、同价、同权。

目前，中国土地按所有制可分为两类；一是城市土地，“属于国家所有”，一是农村土地和城市郊区土地，“属于集体所有”。

根据目前法规，两种土地有不同的流转权益。国有土地使用权可自由公开交易，但集体土地却只能限于耕种或村庄内公共建设，或者村内转换如宅基地，不能抵押和购卖。通俗而言，农村集体土地不能入市，也称为土地制度的城乡二元体制。

随着工业化和城市化的发展，这种二元体制弊端逐渐显现。目前，农村集体建设用地规模和数量巨大，在新增建设用地通道越来越“卡紧”的背景下，地方不得不把发展经济所需的建设用地，放到了农村集体建设用地领域。

为此，地方屡触制度“红线”，以各种方式如出让、出租、抵押等形式，使得农村集体建设用地使用权“入市”。集体建设用地的资产性质逐渐显现，尤其在经济发达地区。

定调征地制度改革方向

赋予农村集体土地与国有土地同等权益，绕不开征地制度。对此，《决定》明确了征地制度改革方向：缩小征地范围；非公益性项目用地经批准可用农村集体建设用地，农民依法通过多种方式参与开发经营，即不用先征用为国有土地。

根据1998年《土地管理法》规定，任何单位进行经济建设，必须使用国有土地。这意味着，征地和土地国有化就成为农转非的惟一合法方式。土地学者们认为，这种征地制度的结果是，为地方政府追求土地利益化提供了制度基础，农民集体被排斥在农地非农化进程之外。

显然，决策者们有意要打破“政府对土地一级市场的垄断格局”，即农村集体将可能成为土地一级市场的供应者。如《决定》显示，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准，可以“占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”

即便是要征用农村集体土地，补偿标准也等同城市土地。即“按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”。

《决定》除了给农村集体建设用地在“建设非公益性项目”享有城市土地一样的权益，在公益性征地方面，也提出了改革思路——严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。

“根据《决定》精神，相关土地法规要作很大调整。”国土资源部土地勘探规划院副总工邹晓云表示，与上述土地制度改革方向相配套，包括《土地管理法》在内的土地法规要作修改和调整。

如《土地管理法》要在农村集体建设用地流转、征地制度改革、土地出让收益分成改革和土地审批制度改革等领域作出相应修改，“包括在土地承包权流转领域，《土地管理法》要留出《农村土地承包法》接口，即调整两法不协调的地方。”邹晓云称。

此外，农村改革不仅要破解土地城乡二元体制，而且还要突围社会经济管理的二元体制。

“农村改革是综合改革，不仅仅是土地制度调整。”10月20日，中国社科院农村发展研究所研究员党国英表示，新时期重启农村改革步伐，是包含城乡社会管理体系一体化、劳动力市场一体化、资本市场一体化在内的综合改革，“当然，农村改革仍是渐进改革路径”。

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